科技中国杂志

上海张江示范区创新发展的借鉴与思考

来源:《科技中国》2019年第六期pp.85-90

日期:2019-06-18

  魏素敏1,顾玲琍2

  (1.上海市科技创业中心;2.上海科技政策研究所)

  科技园区的建设是一个地区科技创新实力的重要体现,科技园区创新发展能力和核心竞争力是衡量一个地区科技创新发展的重要因素。日本筑波、印度班加罗尔、韩国大德等作为世界较早由政府主导规划建设且发展完善的科技园区(科学城),在政府为主导的发展模式方面与张江示范区具有高度的相似性,分析国外成熟的科技园区(科学城)的发展模式和创新经验对上海张江示范区创新发展具有重要的借鉴意义。研究分析了上海张江示范区发展创新面临的新形势新需求,比较借鉴其他同类园区的发展经验,提出上海张江示范区创新发展的思路与建议。

  上海张江示范区按照国家战略任务和上海发展要求,正加快建设具有全球影响力科技创新中心核心区、综合性国家科学中心和世界一流科技园区。探索新的体制机制创新,形成可示范可推广的发展模式是张江国家自主创新示范区建设的内在要求。国外典型科技园区具有较为成熟的发展经验及模式,在比较借鉴国外先进科技园区发展创新经验的基础上,结合自身的发展实际,在创新发展上应加大力度加快推进。

  一、张江示范区创新发展的形势要求

  (一)园区创新发展是提高综合实力、增强核心竞争力的必然要求

  科技园区创新发展能力和核心竞争力是衡量一个地区科技创新发展的重要因素。科技园区的发展创新与政府、开发区的管理机构及其领导体制、内部运行机制、机构设置、管理权限、管理方式、法规制度以及不同主体相互作用相互关联,是动态与静态有机结合的统一体。园区创新发展,是新形势下张江示范区服务国家和上海战略、实现自身持续发展、高端发展、品牌发展、引领示范的内在需求。张江应充分借鉴国际科技园区(科学城)成功管理经验,瞄准世界一流科技园区奋斗目标,围绕全球科技创新中心建设战略需求,充分依托自主创新示范、全面创新改革试验等制度创新平台,在建设模式上注重产城融合,在发展格局上注重开放引领,在内部管理上注重多元协同,加快推进创新治理体系和治理能力现代化。

  (二)全球科技创新中心建设对张江示范区创新策源能力提升的要求

  在上海全球科技创新中心的总体格局中,张江创新要素集聚、创新实力雄厚,承担着建设综合性国家科学中心的重大任务,是具有全球影响力科技创新中心建设的核心承载区。建设具有全球影响力的科技创新中心,核心是提升自主创新能力、形成广泛国际影响力,关键是优化体制机制、浓郁双创氛围,为集聚创新人才和要素提供制度保障和环境支撑。作为上海具有全球影响力的科技创新中心建设的核心载体,张江示范区应按照市委、市政府《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》要求,率先开展体制机制改革试验,推动园区开发管理模式转型,深化功能布局、产业布局、空间布局融合,充分发挥科技创新和科技成果产业化的示范带动作用。

  (三)科学高效创新发展是张江示范区建设世界一流园区的内在需要

  科学高效的发展创新是世界一流科技园区的必备要素。张江示范区是上海科技创新资源最密集、科技创新主体最多元、科技创新活动最丰富的区域,张江示范区的创新发展是加快建设世界一流科技园区,发挥引领示范作用的内在诉求。张江示范区几乎囊括了上海所有的知识经济集聚区域,既是全国的创新高地和产业高地,更是全国制度创新实验示范平台最为集中的地区之一。拥有浦东综合配套改革实验区(2004)、国家自主创新示范区(2011)、上海自贸试验区(2013)以及全面创新改革试验区(2015)等多个先行先试和制度创新实践平台,具有推进政策试验、制度创新和体制改革最为综合性的优势,这在全国都是独一无二的,为张江推进管理体制机制和发展模式创新试验提供了综合性的试验平台和先行先试的示范职能。特别是2016年4月,国务院印发《上海系统推进全面创新改革试验加快建设具有全球影响力科技创新中心方案》,进一步明确了上海建设具有全球影响力科技创新中心的目标和任务,提出了一系列改革新举措,其中建设综合性国家科学中心等许多重大战略任务和关键改革举措需要张江加快贯彻落实。

  二、张江示范区创新发展的内在需求

  在园区创新发展方面,张江经历数十年的不懈探索,取得了积极进展,但与世界一流园区相比还存在不少差距和短板。

  (一)探索体制机制创新,但关系尚需理顺

  张江示范区目前22个分园格局,涵盖了上海市全部的区县,上海市张江高新技术产业开发区管理委员会为市政府派出机构,目前设立了由市委和市政府主要领导挂帅的领导小组,也存在着领导小组不能及时了解和解决示范区建设和发展中面临的体制、管理、资金、项目等重大问题,并存在着管理上的双重矛盾,条块分割,难以建立起统一、高效的运行机制。张江管委会一些必要的行政管理权限并没有完全理顺和落实,如项目审批、规划定点、房地产发展、评估等权限,特别是规划、建设、土地、工商等方面的权力没有真正下放,相关审批和服务流程仍显复杂,导致制度创新和先试政策优势弱化。

  (二)创新发展主体多元,但联动尚需优化

  张江示范区内科技企业众多,基础设施前沿,科技人才活力迸发,是上海科技创新发展的前沿阵地。但园区内有效的产学研联动机制尚需优化,企业、大学、研究机构缺乏有效的对接平台和机制,创新思想交流、沟通的平台和渠道有待形成;国有研发机构活力不足,体制机制制约十分明显;外资研发机构技术外溢效应有限,对自主创新的带动力有待提升;缺乏具有全球影响力的大企业,难以形成大企业通过收购研发团队或者技术购买参股的方式为民营中小科技企业研发成果提供兑现市场价值的机制。

  (三)建立健全创新服务平台,但体系有待完善

  张江区域内加强建立一批关键核心技术共性平台,但现有公共技术服务平台缺乏创新激励机制,集成服务能力有待提升,产业化动力不足,对产业发展具有广泛而关键带动作用的公共技术服务平台仍需加快建设。专利注册、技术转让、技术交易等服务机构和平台缺乏,IP律师、技术经纪人等专业人才尤为短缺;面向中小科技型企业的法律、会计、咨询等专业服务机构集聚不够,特别是缺乏为创新企业提供产业化、市场化指导服务的相关组织。

  (四)推进产生融合发展,但配套有待加强

  张江科学城建设的重点是产生融合,让生活产业企业人才融为一体。目前园区生活配套发展严重滞后产业发展需求,与形成国际接轨、适合高科技企业成长、高科技人才居住和各种要素交换的空间和环境,尚有较大差距。企业普遍反映园区餐饮、娱乐、体育休闲等生活配套服务供给不足,医院、学校等公共服务需求难以满足。园区目前的交通基础设施、生活配套服务设施建设是制约科学城建设的主要因素。张江必须把完善管理体制机制,健全协调服务机制,推进园区发展模式的转变作为推进建设世界一流科技园区的核心所在,抓住重点,锐意改革,聚焦突破,有序推进。必须把制度创新作为核心任务,以形成可复制、可推广的制度成果为着力点,在园区立法、产业发展、产城融合、人才管理、双自联动、国际合作交流等方面积极探索,加快突破。

  三、政府主导型科技园区发展模式比较借鉴

  由于世界各国在科技资源、产业结构以及各创新要素之间的相互关系与作用等方面存在着较大的差异,因此世界各科技园区的建设过程中,发展模式、机制和重点等形成了不同的特征和趋势。我们在政府主导型科技园区中选取亚洲几个同类科技园区,总结其对张江示范区可资借鉴的发展模式和重点。

  (一)依法治理的日本筑波科学园区

  筑波科学园区是完全由政府主导的,其建设发展有明确的定位以及科学的规划理念,筑波科学园区的建设由中央政府资助,且出台了一系列的法律法规为科学园区的产业发展和城市建设提供统一规划和法律支撑。

  1.有法可依、依法治理的模式

  1970年筑波科学城建设法出台,首先确立了对筑波科学园区建设的法律保障和责权利的法律依据,对土地、公用设施、公益设施、各类机构、各级政府的责权利进行了法律层面的规定,使得园区建设有法可依,有章可循,有责任主体可追究,并且因时因地不断对法条进行调整修订以适应不断变化的情况。总体上看,筑波科学园区的立法先行以及依法治理是其显著的特征。

  2.确保法律的权威性与可操作性

  《筑波科学城建设法》是由日本国会制定的全国性法律,立法层级高。究其缘由,主要在于建设筑波科学城不是地方政府的决策,而是中央政府的战略决策,事关日本在未来科技和经济发展的核心竞争力。其次,筑波科学城的建设任务仅凭地方之力无法完成,它涉及到公共科研项目的重新布局,科研投入的重新分配。

  《筑波科学城建设法》规定由中央政府直接管理筑波科学城的核心区域(即科研都市区)。筑波科学城采取了“中央政府投资、中央政府管理”的模式。《筑波科学城建设法》第4条和第8条规定了国土交通大臣在筑波科学城规划建设过程中拥有的权力,而科学城周边土地由地方(茨城县)规划、管理,筑波科学城已经成为日本最大的科研基地。

  3.保证法律的稳定性与适应性

  法律条文内容原则、简练的做法可以使相关具体事项一旦发生变化并不需要对法律主体内容做很大修改,只需对其他相关法律作出修订即可,这就保证了法律的稳定性,维护了“基本法”的尊严。《筑波科学城建设法》仅规定了建设目标,且程序性规定较多,政府有很大自由裁量权。

  (二)聚焦产业发展的印度班加罗尔科技园区

  印度班加罗尔也是典型的政府主导发展模式,基于政府制定的发展战略,通过优惠的政策和良好的软硬件环境,以开放的姿态吸引了大批的国际顶尖软件生产公司和软件制作高端人才,形成了聚集效应和规模效应,使印度的软件业位居世界前列,也带动了印度的创新发展。其主要发展经验在于明确重点产业,以产业为主打造发展路线。

  1.制定产业集群发展战略

  班加罗尔被誉为印度硅谷,是印度著名的高科技园区。政府把软件业作为高新技术产业的突破口,将科技资源配置重点向软件产业倾斜,并颁布了配套的政策措施,促进软件产业集群的形成。

  20世纪80年代,印度政府就确定了重点开发计算机软件业的发展战略,并于1991年在班加罗尔建立了印度第一个计算机软件园区。1998年瓦杰帕伊总理组建了“国家信息技术与软件发展委员会”,发布了著名的《2008年信息技术发展计划》,明确提出用10年时间在印度独立60周年之际,实现“软件超级大国”的目标,并确定2008年印度软件业出口达500亿美元的具体目标。1999年,印度政府专门成立了IT产业部,成为当时世界上少有的专门设立IT部门的国家之一。2000年10月17日,印度IT法案生效,为印度电子商务的稳步发展提供法律保障,进一步促进了IT产业的应用与发展。

  作为全球第五大信息科技中心的班加罗尔带动了印度的IT产业发展,印度的软件和相关服务已出口到全球100多个国家和地区,并在欧美市场占据了90%以上的比重,这里集聚了印度本土三大软件企业INFOSYS、WIPRO和TATA咨询公司以及一批国际知名品牌,集中了一批世界著名的跨国公司,拥有近11万IT外包员工,此外还有约11万人在为美国、欧洲、日本以及中国的企业编写程序、设计IT芯片、进行计算机维护、金融服务以及其他重要的地区或国际性工作,形成了一个密集的软件产业集群。

  2.加强产业发展环境建设

  首先,加大基础设施建设。为加强软件产业园区的建设,印度政府首先是加强科技园区的基础设施建设。投资了大约5000万卢比以上用于科技园区的供水排水、电力煤气等基础设施工程建设。此外,还为企业提供中央计算机数据处理系统、卫星高速数据通信系统等设施的建设。通过卫星地面站与国际用户保持联系,公司编程人员能随时调用网络内世界各地信息,按客户要求接受订单,调试、修改程序,这极大地吸引了国内外众多IT企业,刺激了科技城的快速发展。

  其次,打造良好的政策环境。印度政府制定了一系列的优惠政策为软件生产提供了非常好的政策环境。如:1986年印度政府颁布了《计算机软件出口发展和培训政策》,如提供进出口用汇便利、金融支持、人员培训,简化投资和进出口手续等。给予软件生产以税收优惠,如免交国内货物税、购买国内资本货物时免除消费税,允许软件企业加速折旧,全部产品用于出口的软件商可以免征所得税等许多优惠政策。对进入科技园区的海内外投资者出台了一系列优惠政策,比如放宽外资软件企业进入印度的壁垒,允许外商控股75%,最高可达100%;免除进出口软件的双重税赋;软件业实行零关税、零流通税和零服务税政策。

  第三,提供全方位政务服务环境。如为企业提供单一窗口服务、快速审批项目、快速办理软件出口手续等。优惠的政策、完善的政务服务极大地吸引了国内外的计算机行业公司和科技人员到班加罗尔创业,建立研发中心和生产基地。

  3.吸引产业发展需要人才

  为了吸引高端人才,自20世纪80年代以来,历届印度政府在税收、股权、金融扶持、工资待遇、来去自由、创业辅导、子女教育等方面制订了一整套优惠政策以吸引大批印度海外科技人才回国创业。

  班加罗尔的软件工程师已达到16万人,可与美国硅谷比肩。在软件园区1.5公里的核心区内,就汇集了4.5万名技术人才,仅通用电器公司的研发中心内就有1800名博士从事软件研发。由于大量高素质人才所带来的技术及集聚优势,位于班加罗尔软件园区的实验室已经成为跨国企业在产品研发中不可或缺的组成部分。

  (三)产学研合作典范的韩国大德科学城

  韩国大田市是土地贫瘠、资源匮乏的小城市,但其国民经济总量却能占到韩国的20%,主要得益于大德科学城的带动作用。韩国大德科学城也是政府主导的发展模式,其成功的经验在于建立了以企业为主体、产学研两方或三方联合研发的创新发展模式。

  1.政府重视科技的创新

  韩国历届政府都非常重视科技创新。2003年,韩国政府提出“科学技术第二次立国”和建立“以科技为中心的社会”发展战略,并确定了信息技术、生物技术、纳米技术和环境技术为重点发展的领域。2005年又完成了第三次科学和技术规划纲要的制定工作,将大德科技园区指定为“研究开发特区”。

  政府还采取政策性金融扶持和技术开发基金等形式加强对技术创新的资金支持,科技投入每年都以超过10%的速度增加。同时,政府对园区进行了扩区,新增了42.4平方公里的土地,扩区后园区占地70.2平方公里,形成了以原大德科技园为主的研发中心和以新增区为主的工业中心,加强了研发和产业的紧密结合。在政府的直接支持下,大德科学城从20世纪开始,经历了70年代基础设施构建、80年代R&D能力扩张、90年创新产生和2005年集群形成四个阶段后,已成为韩国创新发展的强劲动力。

  2.政府力推产学研合作

  国家级科研课题承担对象的选定,推行产学研优先政策,国家科研院所的研发设施对产学研优先开放,不断扩大对产学研信息、人才交流和人才培养的支持。由政府组建的研究开发信息中心,对各专业信息中心进行综合调整和技术支援,并向企业提供国内外科研动向、各产业技术发展状况、最新技术成果和专利信息;政府还设有技术开发洽谈中心和新技术成果实用化支援机构,协助企业实现新技术成果。此外,政府还将产学研合作纳入法律框架之下。1994年和1997年分别颁布实施《合作研究开发促进法》和《科学技术革新特别法》,把产学研合作研究正式纳入法制的轨道。2000年又颁布实施了《技术转移促进法》,在计划制定、机构组建、经费支持及基础平台构筑等方面,对产学研合作做出了明确规定。

  3.机构分工合作相协调

  大德科学城是研究机构、大学和高科技产业的集结地,产学研在科学城内融为一体,共同进行技术开发和成果转化,其最大的特点是企业、大学、研究机构既有分工又有协作。30多个政府和民间研究所以及高等院校,大企业集团的研究所和著名的韩国科学技术院等协同合作,形成政府、民间、大学共同开发的局面。

  以企业生产为归属,促进成果转化。企业研究所主要承担本企业生产所需的技术研发任务,具有针对性强、成果转化直接便捷的天然优势。企业除独立研发外,还采取与政府研究机构联手攻关及委托研究等多种方式开发新技术。

  大学承担教育和科研双重任务。韩国政府推出了一系列改革举措,如在理工科大学内设立由大学直接任法人的专门研发机构,设立大学内的“产学协作技术股份公司”,促进大学企业化,借以强化对企业技术开发的支援;开展对企业的风险投资或以技术入股方式同企业进行合作。

  韩国政府设立国立、公立研究机构“国家队”,对其实施全额拨款或资助。政府推动“国家队”的研发机构以“合同制”方式与企业直接挂钩,为企业解决生产技术课题,或者促使研究机构与企业联合攻关,协作推进技术研发,推动研究机构主动根据企业需要确定研究项目,将所研发的技术以专利形式向企业出售,以促进“国家队”的研究成果迅速转化为产品生产面世。

  四、加快张江示范区创新发展的思路建议

  (一)推进园区立法进程,加快形成法治保障

  依法治理是张江示范区创新发展的首要前提,促进管理法制化、科学化是示范区引领带动作用发挥的重要基石。2001年1月1日,《中关村科技园区条例》实施,2015年3月1日,《东湖国家自主创新示范区条例》实施,在园区立法进程上,张江示范区亟需推进。作为上海具有全球影响力的科技创新中心建设的重要载体,以法律的形式确立张江示范区的战略地位和功能,是对全球科创中心建设和张江示范区建设最大、最有力、最具权威的支撑保障。

  加快园区立法,一是深化立法前的前期调研工作,深入了解园区内创新主体等各方对立法的诉求情况;二是张江牵头协调相关立法部门,尽快推进立法程序进程;第三,在法律内容方面,要兼顾现实需要和长远发展,确保法律的权威性、适应性和可操作性;第四,要抓住全面依法治国的重大战略机遇,加强法制宣传和教育,为立法、执法营造良好环境。

  (二)围绕重大工程项目,集聚高端创新要素

  高效配置国内外高端创新要素是张江实现创新发展的第一要务。张江创新发展,应把集聚和配置国内外高端创新要素作为重要方面加以推进。建议在原有的张江发展战略的基础上升级张江创新资源要素整合发展战略,制定切实可行的张江国家科学中心和张江科学城建设推进实施线路图,以助于更快推动上海全球科技创新中心的建设。

  紧紧围绕张江国家科学中心建设,聚焦生物医药、海洋科学、量子通信等重点领域,充分发挥自贸区制度优势,引进和集聚相关领域的顶尖实验室、研究所、高校等海内外各类科研机构,促进各类创新要素的集聚和流动。

  加强张江国家实验室建设布局,激活相应的管理机制,尽早建立一批国家级大型实验室。加快制定完善有助于科学仪器设备及其零部件进口、海外顶尖实验室、研究所、高校、跨国公司来沪设立全球领先的科学实验室和研发中心、研发过程耗材进口、海外研究机构利用张江国家科学中心科学装置实施科学研究等创新要素集聚的相关措施。

  (三)聚焦重点优势产业,加强产学研合作

  张江作为上海科创中心的核心承载区和“双自联动”的改革示范区,发展重心应聚集其重点优势产业上。在主导集成电路及生物医药平稳发展的同时,努力打造人工智能、航空航天配套、低碳环保等新兴产业,出台适当的政策,打造创新平台,吸引培育产业人才,为重点产业迎来真正的“加速跑”。

  产学研合作才能更有力促进创新成果的转移转化。政府在产学研合作过程中的推动作用非常重要,有时甚至起决定性作用。张江可以通过一定的政策制度吸进接收更多的留学人才、海归高端人才等,进一步优化国外产学研合作的人才需求。另外,可以学习国外经验,建设更适合产学研协同的机制环境,如政府鼓励引导推动,牵头设立“共同研究中心”“技术转移机构”等。政府的参与是风向标,可以让各方行动更加积极,承诺也变得更值得信赖,政产学研合作之路才能走得更快、更远。

  (四)深化国际合作交流,提升全球影响力

  国际合作交流是张江影响力发散扩大的重要渠道。世界一流园区的重要评价指标是国际化,具有全球影响力的科技创新中心建设,必须要有国际化的人才、国际化的资源配置驱动作为有力的支撑,要求实现在国内进行资源配置向在全球配置创新资源的角色转变,尤其是成为在全球范围配置高层次人才等高端创新资源的枢纽和节点。

  建设世界一流园区,对外的交流合作日益重要。鉴于中国是日本筑波的外国研究人员主要来源国,中日韩等东北亚国家具有较近的地理位置、相近的文化生活习惯等,更容易形成合作交流局面。建议张江加强与东北亚方面的紧密合作,形成中日韩园区联盟合作圈,与筑波、大德等园区强强联合,设计出台吸引东亚的研究人员、留学人员,以及中国该地留学人员毕业后来张江工作的政策;实施项目合作、会议交流等多种模式促进科技合作与交流,从而加强张江园区的国际化人才的培养流动,提升人才的国际化水平。