马艺方、玄兆辉、袁立科 | 英国政府多层次技术预见体系的经验做法

1 研究背景

在科技飞速发展、全球创新格局深刻调整的当下，技术变革正以前所未有的速度重塑世界，各国对未来科技趋势的洞察与把握愈发关键。习近平总书记指出，要增强战略的前瞻性，准确把握事物发展的必然趋势，敏锐洞悉前进道路上可能出现的机遇和挑战，以科学的战略预见未来、引领未来。技术预见作为一种前瞻性探索工具，对科学、技术、经济及社会远期发展前景进行系统研判，为国家识别战略研究领域、评判技术未来效益、确定优先发展技术、优化战略决策提供了重要支撑。

从学界观点来看，20世纪90年代，Martin将技术预见定义为“系统地探索科学、技术、经济和社会的长期未来，旨在识别战略研究领域和新兴通用技术，这些技术可能最大化地产生经济和社会效益”，指出技术预见的系统性和社会导向。进入21世纪，Georghiou等强调预见是一个利益群体互动和战略孵化的过程；Miles提出“完全成熟的预见（Fully-Fledged Foresight）”概念，明确技术预见的前瞻性、参与导向和政策关联性等特征。从国际实践来看，技术预见活动历经多年演进，呈现周期化、制度化、系统化特征，已深度融入各国科技创新决策体系，成为各国在科技竞争中把握战略方向和优化资源配置的核心手段。各国技术预见模式呈现显著差异，例如，日本和韩国采用五年一轮、全领域覆盖的德尔菲调查模式，服务于科技计划制定；德国强调多元主体参与和价值观确立；美国的技术预见更多是分散在各机构，呈现去中心化特征；英国则从全领域的德尔菲调查转向聚焦主题的滚动项目，逐步形成以“滚动项目”“持续扫描”“未来工具包”及“跨部门支持机制”等为核心的多层次制度安排，将预见工作嵌入政府决策全过程。

就英国的技术预见研究而言，Miles系统梳理了英国技术预见的3个发展周期，指出其从“技术优先”向“社会问题导向”的转变；Georghiou等总结了英国技术预见的演进特征，评估了其影响及实际价值。国内学者李振兴、李思敏对英国技术预见的发展历程、组织架构和方法工具等方面进行了介绍。总体来看，既有研究主要集中在模式介绍和经验总结层面，较少对英国的技术预见体系进行系统性总结，对于英国多层次体系背后的制度逻辑、治理机制及局限性等问题有待剖析。

基于此，本文将以英国政府的多层次技术预见作为案例，通过比较分析、文献研究等方法，根据前瞻治理等理论，重点分析其背后的制度演进逻辑、模式特征和运行机制，以期为中国技术预见工作的优化与发展提供理论参考和实践借鉴。

2 发展历程与演进逻辑

2.1 发展历程

英国是欧美较早开展技术预见工作的国家，也是欧美地区比较少见的在中央政府内部成立专门预见机构的国家。20世纪90年代，为强化科学基础与产业、社会需求的衔接，提升英国竞争力，根据《释放我们的潜力——科学、工程和技术战略》（Realizing Our Potential: A Strategy for Science，Engineering and Technology）白皮书的要求，英国政府成立科学与技术办公室（Office of Science and Technology，OST），正式启动国家层面的技术预见工作。

1993—1998年是英国技术预见的起步阶段，其目标是确定科技发展的优先事项。这一阶段英国参考日本等国家的经验，采取大规模、全领域、以德尔菲调查为主的方法，15个行业专家组共提炼出360项建议，最终确定27个优先发展技术，并推动英国政府对相关技术领域投入资金1.52亿英镑。

1999—2001年是英国技术预见的调整阶段，这一阶段的目标是按照国际上五年一轮的做法，开启第二次技术预见，实现跨领域技术与社会需求的整合。在内容上，更关注与生活质量有关的社会问题，增加了人口老龄化、犯罪防治和制造业等跨领域主题小组。在方法上，建立了13个主题专家组替代原行业专家组，采用以专家研讨、文献研究为主的方法，并建立“知识池（Knowledge Pool）”作为跨领域协作平台。但是，由于主题设定过于宽泛，一方面难以建立跨领域的统一评估标准，另一方面也导致了优先级模糊、资源分散。其结果是政策整体影响有限，且实施质量参差不齐。

2002年至今是英国技术预见的稳定发展阶段，这一阶段采取了更适合国情及自身需求的“滚动项目式”技术预见模式。由隶属于科学、创新和技术部（Department for Science，Innovation and Technology，DSIT）的政府科学办公室（Government Office for Science，GOS）主管，且不再按照传统方式每五年进行一轮，不再专注于关键技术选择，而是综合采用地平线扫描、情景分析、专家研讨等方法，通过设立不同滚动项目关注不同社会议题，试图阐明如何通过科技手段解决特定社会问题及相关需求。近年来，逐步形成“研究”与“支持”双重职能（见图1）。一方面，进行技术预见的研究工作，通过预见项目和快速项目等滚动项目，随时响应不同政府部门提出的决策需求，基于技术扫描和趋势扫描，持续监测新兴技术和社会趋势变化，同时通过构建方法工具包为预见工作提供方法支撑；另一方面，为其他部门与机构进行技术预见提供支持，包括能力建设、资源共享和咨询服务等工作。这一多层次技术预见体系的构建，使技术预见成为英国政府前瞻治理和循证决策的战略工具，为英国科技管理提供了多维度支持。

2.2 演进逻辑

英国多层次技术预见体系的形成不仅是阶段性政策调整的结果，更体现出清晰的制度演进逻辑。纵观其30余年的发展历程，英国技术预见的演进并非线性积累，而是立足国情、借鉴国际的适应性调整。其演进逻辑包含以下3个部分。

第一，技术预见模式的转变反映出英国政府对“技术预见”功能的不断再认识。英国的技术预见实现了从“确定技术优先事项的工具”到“解决社会问题及需求的循证依据”再到“前瞻治理的组成部分”的转变。其核心理念在于，技术预见是回应公共政策需求、支撑政府治理能力建设的重要工具。具体而言，通过“滚动项目”响应不同政府部门提出的决策需求，依托“持续扫描”监测新兴技术和社会趋势变化，并强化对各部门的能力建设与支持服务。不仅自己“做预见”，更要帮助其他政府部门“会预见”，既提供“产品”也提供“服务”，使技术预见思维与方法深度融入政府决策全过程，成为现代国家科技治理体系的有机组成部分，这也体现了从确定性思维向不确定性管理的范式转换。

第二，技术预见模式的转变源自目标从“资源配置导向”到“问题导向”再到“多层次支撑”的变化。英国在起步阶段借鉴日本的做法，聚焦于确定科技发展优先事项，通过德尔菲调查选出优先发展的技术，并匹配相关科研资金投入。然而，这一目标与英国国情不符：日本长期施行“技术立国”战略，其技术预见支撑五年一次的《科技创新基本计划》的制定，英国则无类似周期性规划，而是要及时满足各政府部门根据自身职能随时提出的决策需求。这种有针对性的决策模式要求技术预见不仅仅是提供一份五年有效的技术清单，而是针对具体社会问题（如人口老龄化、气候变化、公共安全等）探讨科技如何提供解决方案，帮助决策者理解并应对多种可能的未来，提高决策的科学性和适应性。

第三，禀赋约束和目标定位变化推动方法选择的适应性调整，即从“照搬国际做法”到“开发本土工具包”的自主探索。一方面，传统德尔菲调查虽能凝聚共识，但流程烦琐、耗时长、成本高，需要大量专家和工作人员参与，英国作为海洋法系国家，擅长程序设计和方法创新，但组织动员能力逊于日本等东亚国家，难以进行长期多轮大规模德尔菲调查。另一方面，科技优先发展事项排序可以通过德尔菲调查凝聚专家共识，但随着目标定位的改变，所聚焦的社会议题往往复杂且具有多重不确定性，难以通过德尔菲调查得出多维观点和全方位判断。因此，英国开发出模块化的“未来工具包”，根据不同产出目标进行“因事制宜”的方法组合，提高技术预见方法的针对性，使得参与人数更少、耗时更短、成果产出更高效。

3 模式特征

3.1 内容上的多层次——“滚动项目”与“持续扫描”同步进行

政府科学办公室同时开展不同类型的技术预见研究工作，包括“滚动项目”和“持续扫描”两大类，形成了多层次的内容体系，提升了技术预见内容及成果的丰富度。

3.1.1 滚动项目

“滚动项目”是指通过聚焦某一主题，研究科技对该主题未来发展的潜在影响与贡献，同时考察社会、经济、政治和文化等各类因素的关键作用，旨在为政府决策提供科学依据。根据选题深度、耗费时间和预期成果丰硕度，滚动项目具体可以分为预见项目（Foresight Projects）和快速项目（Rapid Projects）两种。

预见项目对社会重大议题的聚焦度较高，一般会同时开展3～4个预见项目，每个项目在1～2年内完成。不同项目根据主题由不同政府部门提供支持，政府科学办公室据此组建不同工作团队，并由设立的牵头专家组和高级别利益相关者小组负责监督指导。项目主要采用专家会议、案头研究等方法，每个项目会形成包括工作论文、研讨会报告、驱动因素综述、情景分析等成果在内的证据库及最终报告。截至2025年7月，英国已完成“工程生物学愿景”等32个预见项目。当前正在进行“儿童与青少年的未来”“全球供应链的未来”两个项目。

快速项目一般由政府科学办公室自行开展或根据内阁需要而开展，旨在针对某一具体问题，通过举办圆桌会议等方式召集学术界、产业界和政府专家进行观点交流，将研讨内容汇总成报告，提供易于理解的科学建议。其特点是不定期开展、组织形式简单且耗时较短。自2023年起，已公布“深度伪造与媒体素养”等20个快速项目报告。

除“技术与创新未来”项目涉及全领域进行关键技术选择以外，其他滚动项目均聚焦某一主题（见表1）。从议题重心来看，滚动项目主要集中在能源与环境（14个）、生物与健康（13个）、社会与治理（9个）、城市与基础设施（8个）、信息技术与数字前沿（7个）等五大方向，尤其关注能源环境和

生命健康主题。从项目类型来看，预见项目数量平均每年发布1.5个，而快速项目近年来大量启动，反映出在当前这个复杂多变、高度竞争的环境下，政府更加需要对关键议题的快速响应。

3.1.2 持续扫描

“持续扫描”是指通过持续性地平线扫描等方法，跟踪识别与科技相关的发展趋势、潜在风险和机遇。根据扫描对象的不同，持续扫描具体可以分为技术扫描和趋势扫描两种。

技术扫描包括地平线扫描、技术分类和快速技术评估等工作。“新兴技术地平线扫描”是对新兴技术的全球发展趋势及投资和专利热点方向等数据进行持续收集和跟踪分析，旨在监测重点领域关键技术的最新发展态势，所跟踪的新兴技术达到65项，全面覆盖2021年《英国创新战略》中所提出要重点发展的7个技术家族。新兴技术分类方法的研究开发工作是与150余名专家学者合作，将超过350种技术分为8个“技术家族”，形成一套标准化的技术定义和分类方法论，以提升各方对技术的共识度并推进持续跟踪预警。快速技术评估工作则是基于专利论文和投资数据的分析结果及多方专家的意见，总结某项重要技术的最新发展、应用前景、本国竞争力及所面临的挑战和风险，为决策者提供聚焦某一项技术的简要报告。自2023年起，已公布人形机器人、机器人、聚变能源、碳管理、未来计算、超材料、神经技术、人工智能、新型电池、数字孪生、4D打印、核酸技术和合成基因组学等13份快速技术评估报告。

持续扫描是将趋势影响纳入技术预见分析，考察重要因素的变化趋势对未来发展的潜在影响，形成“趋势卡组（Trend Deck）”这一卡片式材料，旨在为政府的技术预见工作提供统一参考，以保证不同预见项目在基本趋势研判上具有一致性与全面性。具体而言，“趋势卡组”聚焦对政府决策有重大影响的外部因素，在参考官方统计数据与权威组织发布的预测数据的基础上，形成对各因素发展态势、机遇和挑战的基本判断。目前公开的版本包含118张趋势卡，包括气候变化、人口、经济、健康、基础设施、自然资源、治理和法律、技能、技术和城市化等10组主题趋势。

3.2 方法上的多层次——构建“工具包”因事制宜

多层次的技术预见工作内容意味着在方法上需要因事制宜，不同的预见工作会采取不同的方法，英国特别强调各种工具的综合使用，并纳入更多的主体参与到预见工作之中。为了推动技术预见的广泛应用，政府科学办公室构建了一套规范化、结构化的预见方法体系，于2017年推出“未来工具包”，并于2024年推出第二版。该工具包提供一套服务于政府决策的规范化、体系化的预见工具，总结了如何将预见技术用于政策制定，构建了适用于不同具体业务需求的结构化工作路径，每种路径对应不同方法、时长、人员与产出形式，还提供了相应的案例研究和相关工具资源。

预见工具包括当前变化趋势（德尔菲、七个问题、地平线扫描、三视界法、驱动因素图）、描述未来情景（SWOT分析、情景分析、愿景分析、未来轮法）、制定行动方案（政策压力测试、路线图、回溯法）共三大类12种。并以目标为导向对预见工具进行方法组合，形成7种工作路径，包括构建未来情报、创建共同愿景、在有限时间内测试政策选择、使用未来情景测试政策选项、探索变化动态机制、识别知识空白与优先考虑领域、识别战略政策挑战等。在具体实践中，工作组会根据不同预见内容的具体需求选择不同的预见工具和工作路径。

3.3 职能上的多层次——“研究”与“支持”双轮并行

技术预见工作的发展与完善不能仅靠一个部门单独推动，除政府科学办公室以外，许多英国政府部门也自行开展预见工作，例如，皇家检察院“增强现实和虚拟现实中的犯罪”项目、卫生和社会保障部“罕见病地平线扫描”项目、国防部“全球战略趋势”项目等。政府部门还会组建专门团队，如英国知识产权局的“未来团队”、教育部的“未来洞察项目组”等。

因此，政府科学办公室不仅专注于技术预见的研究工作，还致力于建立跨部门的工作网络，为各个政府部门开展技术预见工作提供全方位支持，形成“研究+支持”双轮并行的工作机制。其中，研究工作即前文所述的滚动项目与持续扫描工作。支持工作具体包括以下3点：一是进行能力培养。为政府公务员提供培养前瞻性思维的工具和资源，建立仅限公务员访问的在线图书馆，及时更新精选科技论文与预测报告等资源，为政府决策提供参考资料。二是构建共享平台。组织地平线扫描网络季度分享会与兴趣社区等，为各部门技术预见团队成员搭建分享经验、观点与最新动向的平台，并建立由外部学术界和工业界团体组成的知识动员者网络，使政府的技术预见团队能够接触到更多的技术专家。三是提供咨询服务。与克兰菲尔德大学、毕马威、兰德欧洲等27家外部机构合作，为政府部门的各类预见项目提供深度支持。

4 英国技术预见机制分析

回顾英国政府30余年对技术预见机制的探索，从借鉴到不断改进，英国逐步形成了适应国情、注重实效的多层次技术预见体系，并展现出持久活力。就“前瞻治理（anticipatory governance）”理论而言，政府在科技治理中存在协调失灵、信息不对称与学习不足等治理失灵问题，预见机制是弥补这些问题的关键手段。技术预见通过识别未来风险和机遇、设计适应性方案并促进跨部门学习等方式，将前瞻治理的“未来导向”从理念转化为可操作的决策输入。

英国的技术预见不仅是一套政策工具组合，更是一个旨在提升国家前瞻治理能力的适应性系统，主动塑造而非被动应对不确定性、复杂性和长期趋势，将预见思维深度嵌入国家决策全过程，成为推动循证决策的战略工具，提升决策韧性和政策效能。

4.1 组织上激发系统活力，强化网络协作

英国技术预见体系的核心特征是中央统筹与部门分布相结合的网络结构。政府科学办公室作为中央部门的枢纽机构，承担“研究+支持”双重职能，而各地方部门则依据自身政策议题自主开展预见工作，通过制度化的网络协同，将技术预见嵌入政府的知识体系与决策结构之中，发挥出预见作为“服务导向”（service-oriented）治理工具的特性。政府科学办公室既是知识生产者，也是能力赋能者。“研究”职能确保预见成果通过具体路径直接影响决策，实现了前瞻治理知识向政府的“嵌入式影响”，确保了知识的流动与利用，提升了政策影响力；“支持”职能则通过能力建设、资源共享，将预见方法和资源转化为整个政府系统的公共品和基础设施，实现了前瞻治理能力向政府的“制度性溢出”，并形成工作网络，提升了政府应对未知挑战的战略韧性与自适应能力。在问题愈加复杂、需求愈加多样的时代背景下，中央单一机构与部门分布相结合的结构能够更好地推动跨部门协作，促进各部门主动性发挥，在保证战略一致性的同时，形成节点对节点网络，激发系统的整体活力，实现多主体间的互补与共生。

4.2 内容上构建对VUCA环境的应对能力

全球环境呈现易变性、不确定性、复杂性、模糊性（volatility，uncertainty，complexity，ambiguity，VUCA）的特征，技术预见从预测确定性走向管理不确定性，以更加科学的方式应对这些挑战，为政策制定提供战略依据。技术预见将未来导向思维系统性融入治理结构与决策流程，识别关键趋势、构建替代情景，减少“已知-未知（Known-Unknowns）”“未知-未知（Unknown-Unknowns）”的风险挑战。英国技术预见体系通过“滚动项目”动态响应政府各部门政策需求，确保了技术预见与真实世界问题和现实决策的紧密相连，并整合证据库和情景构建，避免政策意外后果，促进审慎决策；通过“持续扫描”持续监测外部环境，捕捉早期弱信号，实现了对复杂性和不确定性的持续广谱扫描。这种互补的多层次内容组合，改变了封闭的议题设置模式，避免了传统5年周期刚性过强、缺乏弹性的问题，提高了需求导向的快速灵活响应水平，同时提升了政府对宏观环境变化的感知能力，确保技术预见成果更好地融入政府决策全过程，满足不同类型的决策需求。

4.3 方法上促进协同学习与共识形成

英国技术预见依托标准化模块化的“未来工具包”，并广泛采用参与式预见方式（如专家研讨、情景分析工作坊等），其价值既在于预见更多可能的未来，也在于以知识生产支撑政策协同与学习。标准化模块化的工具包为处理不确定性提供了共同的“科学语言”和可靠流程，可针对不同议题选择适配方法，提高对不同目标、不同情景的适应性和稳健性，避免单一方法的局限性；而参与式过程的核心是“反身性社会学习过程”（reflexive social learning process），通过让跨领域的决策者、专家和利益相关方共同探索未来，推动共识的凝聚、心智模型的共享以及决策者自身系统思维能力的提升，促进产生共同的公共政策愿景。这是技术预见最重要的“过程收益”，为后续的政策执行构建了坚实的认知与社会基础。过程收益常与产品产出同等重要，且产品产出的影响力依赖关键利益相关方在预见过程中的参与深度（如参与情景研讨会的影响远大于仅接收报告）。

4.4 局限性

尽管英国的技术预见体系较为成熟，但其运行仍面临一定挑战。一是政治周期制约。由于其政党更迭频繁，预见成果的影响往往难以保持长期连续性，使得技术预见对政策的影响力不够稳定，可能因政府更替而导致项目或重点发生调整。例如，早期有关肥胖的项目为政府出台相关措施奠定了框架基础，但因政府换届中断了连续性。二是评估机制不完善。缺乏统一、可信的中央评估框架系统，难以评估技术预见工作的长期效益和政策影响力，滚动式项目相对系统性不足，各项目目标和产出不一，学习反馈有限，难以对投入产出进行有效量化。    （参考文献略）

(作者：马艺方，中国科学技术发展战略研究院科技规划与技术预测研究所助理研究员；玄兆辉，中国科学技术发展战略研究院科技规划与技术预测研究所所长、研究员；袁立科，中国科学技术发展战略研究院科技规划与技术预测研究所副所长、研究员）

（文章来源：《全球科技经济瞭望》）