丁明磊、薛美慧｜央地协同视角下优化地方财政科技支出的路径研究

随着科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革的不断推进，地方财政科技支出已经成为科技进步和高质量发展的基础保障和要素支撑。党的二十届三中全会提出，要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。但现阶段仍存在财政科技投入结构不合理等问题，亟须优化地方财政科技投入，提高财政资金使用效益。面对加快实现高水平科技自立自强和建设科技强国的重大需求，要充分激励地方财政科技更好促进科技发展，为实施创新驱动发展战略、实现高水平科技自立自强、建设科技强国作出贡献。

一、地方财政科技支出的现实基础

（一）支出层级：地方政府已经成为国家财政科技支出的主要力量

近年来，我国财政科技支出有力保障了科技创新资金需求。从支出规模看,我国财政科技支出规模稳步增长，已从2018年的9518.2亿元增长到2023年的11 995.8亿元，年均增长率约为4.7%（数据来源：《2018年全国科技经费投入统计公报》《2023年全国科技经费投入统计公报》）。从支出层级看，地方财政科技支出为主要力量，2023年地方财政科技支出8 022.7亿元，占全国财政科技支出的66.9%（数据来源：《2023年全国科技经费投入统计公报》。从支出增速看，地方政府运用财政资源支持科技创新动力强，“十三五”以来，中央本级财政科技支出年均增速约为2.8%，地方财政科技支出年均增速约为8.6%。

（二）支出结构：地方财政科技支出用于原始创新占比较低

地方政府财政科技支出稳步增长，主要投向了试验发展研究（技术研究与开发）。从研发活动类型看，地方财政科技支出的首要目的是促进地方经济的高质量发展，支出更偏向科技管理事务、科技条件与服务等技术服务领域，用于提升原始创新能力的比重较低。2023年，地方政府财政科技经费支出中，用于基础研究、应用研究的比重仅为13.34%，且近十年占科技支出比重增速慢，大多数经费用于非研发活动（数据来源：财政部《2023年地方一般公共预算支出决算表》，测算依据为基础研究与应用研究占科学技术支出的比重）。从支出方式看，地方政府财政科技投入存在效率不高、协调缺位、持续乏力及机制僵化等结构性短板。突出表现在：在创新要素配置中，部分地方政府呈现“重硬件轻软件、重引进轻培育、重立项轻管理”的路径依赖，导致部分区域出现同质化布局新兴产业赛道、争相上马热点项目的“潮涌现象”，造成资源错配与低效竞争；在成果转化环节，部分地方政府片面追求量化指标而忽视成果的市场适配性，偏好“短平快”的成果转化模式；在创新载体建设方面，存在“建大楼”“上牌子”“树地标”等表象化倾向，与科技创新规律及产业发展需求存在偏差。

（三）省份分布：高度集中于头部地区且区域差距显著

从区域经济发展的角度来看，东部沿海发达地区的财政科技支出普遍较高。2023年，广东（980.46亿元）、浙江（787.48亿元）、江苏（761.46亿元）、安徽（507.56亿元）、上海（528.05亿元）、北京（521.91亿元），为我国财政科技支出最高的六个省份，总额达到4 086.92亿元（数据来源：国家统计局《国家统计年鉴2024》），超过中央本级财政科技支出总额（3 371.19亿元）以及地方财政科技支出总额的一半（3 757.32亿元）。财政科技支出对新质生产力的促进作用门槛效应显著（李子成 等，2024），在此背景下，科技财政资源的空间分布不均正在加剧区域创新能力差距。北京、上海、广州等发达省份的核心城市经济实力雄厚、财政资源丰富，已率先完成创新基础能力建设和产业体系的高质量布局，应进一步发挥其科技资源集聚优势和区域带动作用，围绕国家发展大局，在谋划未来产业布局和推动经济高质量发展的同时，加大对“结对子”城市的科技资源转移支持，通过央地协同和区域联动机制，促进区域间科技协同发展和创新能力共建共享，增强全国科技发展的整体协同性和均衡性（姚东旻 等，2024）。

二、央地协同的短板问题

当前加强央地协同的核心需求，在于破解财政科技体系中存在的权责错位、目标分裂和资源脱节等突出问题。地方财政科技支出虽然总量占比已超六成，但在结构上仍表现出“重转化、轻基础”，在方式上存在“重补助、轻引导”，在区域上形成“集中于东部”的发展格局。尤其在与中央战略性科技任务对接方面，仍存在目标偏移、执行断档等问题，亟须通过机制创新推动中央与地方财政科技资源的统筹联动，实现目标一致、责任匹配和效率提升。

（一）地方政府财政科技支出应加强与中央政府的统筹联动

根据上述分析，地方财政科技支出呈现出结构存在优化空间、资金使用效率低、区域发展不均衡等问题。2019年国务院办公厅出台《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，目的是通过明确中央与地方职责边界，并构建权责一致、分工合理的财政分担机制，鼓励地方政府在科技支出上主动作为、因地制宜，形成“你追我赶”的科技投入良性竞争格局（韩健 等，2021）。如何推动承载中央任务和国家战略的创新项目在地方政府层面有效落地，已成为改革进入“深水区”的关键命题。核心在于：中央政府需引导地方政府在资助研发活动时，强化对国家层面任务的战略性支撑和引领作用，切实避免区域间的同质化竞争与重复投入。

（二）地方政府财政科技支出仍需更进一步支持中央战略性科研项目与创新链布局

当前，基础研究进入在研项目数量和刚性拨款需求高峰期，科研资金呈现持续快速增长趋势。然而，地方财政科技支出仍更多聚焦于推动区域经济发展的应用技术领域，难以有效承接战略性基础研究任务。在中央财政支持科技创新发展的“紧平衡”状态下，科研资金的供需矛盾日益突出。战略性关键性领域研发对社会、经济具有广泛的外部性影响，更需要财政力量的统筹支持。但由于中央与地方科技事权与支出责任划分不明确，央地财政科技支出机制缺位等问题凸显，导致存在交叉重复、同质化等现象，资源配置效率亟待提升。面对不断增加的增支需求，地方政府应在科技创新中勇挑重担，强化在服务重大科技攻关等方面的责任，平衡关键核心技术的领域布局、空间布局，协调国家科技创新战略与区域发展战略实施（孙珅，2024），支撑中央财政战略性、全局性、方向性问题，聚焦市场机制失灵的基础研究，加大处于创新链前端的技术开发、科技成果转化和创新孵化等实验研究，以及与国计民生息息相关的创新性研究，确保科技创新体系的均衡发展。

（三）财政科技支出的组织机制有待优化

我国自2014年出台《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》以来，在重构市场与政府的功能定位、强化中央统筹与地方能动性的协同方面取得显著成效，科技资源配置的规范性和效率不断提升。但改革实践也暴露出央地之间科技资源配置存在的一些结构性矛盾：部分地方政府在科技资源配置中存在科研项目战略聚焦不足、重复性支持和支持缺位并存的现象，造成资源错配，区域之间、链条上下游之间难以形成协同攻关合力，关键核心技术攻关的新型举国体制优势仍未充分释放等。

已有研究指出，这类问题并非仅限于个别地区，而是反映出全国层面科技财政资源配置机制的结构性矛盾。例如，谢佳慧（2023）、韩凤芹（2024）等学者指出，地方科技投入中普遍存在“重建设轻转化”“重投入轻绩效”的现象，科技计划碎片化、资金协调机制缺位等问题突出，导致财政资源投入效能未能充分释放。这些问题可能制约我国科技创新的纵深发展与整体效能提升，亟待加强中央政府的战略规划与统筹协调职能，通过优化顶层设计和完善动态调整机制，推动科技创新体系实现结构优化与效能提升。

因此，需以构建全国统一、分工合理、协同高效的财政科技资源配置机制为目标，进一步强化中央政府的顶层设计与统筹功能，建立更加清晰的央地事权边界和资金匹配机制，探索优化“中央引导、地方支持”“中央任务、地方共担”的多元共建模式，推动科技创新体系的结构优化和整体效能提升。

三、进一步优化地方财政科技支出的实践进路

以新一轮机构改革为契机进一步深化科技体制改革，以权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系为导向，进一步健全财政科技资金配置的宏观统筹协调机制，优化地方财政科技支出。

（一）进一步优化科技领域的财政事权

一是进一步深化科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革。中央完善科技成果转化的法律法规，建立激励机制，加强科技成果转化的服务体系建设；地方政府结合自身区位优势、科技力量、产业基础和资源禀赋，与央企、部属高校院所合作，在重大科技基础设施建设、产业关键核心技术攻关等方面形成央地合力。二是根据中央科技委员会制定的国家科技战略，编制中长期科技财政规划，进一步破除体制机制障碍、完善绩效管理制度，参考财政部在其他领域实行的绩效激励性转移支付机制，对落实中央基础前沿重大部署真抓实干且成效明显的省份，予以奖励性财政支持，增强地方政府在原始创新领域投入的积极性。三是进一步厘清中央和地方政府之间的关系，将部分科技支出事权明确为中央财政事权，并由中央直接行使支出责任。推进行政机构的实体化改革，将相应事权所对应的行政管理机构纳入中央垂直管理。

（二）增加地方参与国家重大科技政策议事机制

一是将地方涉及重大设施、重大项目以及重要实验室等重大财政科技支出决策纳入中央科技委议事范围，通过定期召开会议，协商和决策重大科技事项的实施方案和资金分配，并将经济社会发展产生的新增事项及时纳入议题讨论。二是优化国家重大科技项目由中央和地方联合组织实施的协同机制，由中央财政和地方财政联合出资共同组织实施，并将相关配套资金纳入中央统一调度管理，构建突出“集中力量办大事”体制优势的制度保障。三是建立科技政策执行一致性审查机制，重点审查地方财政科技政策与中央科技战略方向、支出结构和绩效导向的一致性，避免因政策偏差导致资源错配。同时，强化财政科技项目绩效评价结果的归集与应用，将绩效结果作为引导资金安排、专项转移支付分配的重要依据，推动财政资源向目标契合度高、执行效果优的地区和项目集中。

（三）以新一轮机构改革为契机进一步深化财政科技经费分配使用机制改革

一是建议设立科技预算管理委员会，贯彻落实中央科技委员会的科技战略决策，完善科技行政管理部门与同级财政、发展改革委等部门的沟通协商机制，依托中央预算管理一体化系统开展绩效监控，分析重点项目执行进度和绩效目标的实现情况，及时纠正绩效运行偏差和资金管理漏洞。二是完善财政科技支出纵向转移支付制度，建立双向的资金流通通道，加强部门绩效目标管理的基础、强化部门绩效评价结果应用，完善与财政事权划分相匹配的转移支付制度体系。三是鼓励自下而上探索财政科技支出体制改革试验田，坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，探索降低央地共同事权、领先省份对科技发展相对落后地区转移帮扶等制度创新。

（作者：丁明磊，中国科学技术发展战略研究院科技规划与技术预测研究所，研究员）