海南自由贸易港如何建设国际科技人才高地

　　文/傅晋华(中国科学技术发展战略研究院)

　　2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》)，标志着中央在2018年提出的在海南建设有中国特色的自由贸易港的重大区域发展战略布局正式“落地”。在《总体方案》中，国家设计了“6+1+4”的海南自贸港建设任务体系。其中，“6”是指促进贸易、投资、跨境资金、人员、运输、数据等6类生产要素自由便利流动。作为创新驱动发展的第一资源，人才的重要性不言而喻。因此，如何促进人员进出自由便利，特别是吸引国际科技人才来琼创新创业，将成为创新驱动海南自贸港高质量发展的关键内容。本文在对国内外经验分析的基础上，结合海南国际科技人才发展现状，提出针对海南自贸港建设国际科技人才高地的若干政策建议。

　　一、引进利用国际科技人才的国内外经验分析

　　在国际科技人才竞争日益激烈的今天，全球主要发达国家(或地区)和新兴经济体国家都非常重视国际科技人才在本国创新发展中所起到的关键作用，把吸引利用国际科技人才作为一项基本国家科技创新战略，推出一系列引才用才政策。

　　(一)美国

　　美国是全球科技强国，国际高水平科技人才对美国创新发展起到了关键作用。二战以来，历届美国政府都非常重视吸引海外科技人才，其政策机制主要表现为如下几个方面。

　　一是采用选择性移民政策引进国际科技人才。美国是移民法规政策与实施体系非常完善的国家，同时也是通过移民政策吸收他国科技人才最多的国家。其中，三个最重要的用于大力吸引外国科学家与工程师以及国际学生的政策主要包括技术移民、H-1B临时工作签证与学生交换签证。这三种签证政策为不同条件、不同要求的外国科技人才提供各种通往美国的渠道。通过有选择性的签证政策，美国能够根据自身社会和经济发展需求来引进国际科技人才，充分体现了美国人才资源建设的按需导向和灵活性。二是把留学生作为科技人才储备队伍。美国把扩大招收科学与工程领域的留学生，并吸引其学成后为本国贡献看作是国家创新能力的重要指标。通过人才交流计划、留学生资助政策来招收世界各地最优秀的学生，并辅以相关的签证政策来留住最优秀的高科技人才，成为美国未来科技人才资源的储备。三是运用市场化方式进行人才开发和配置。美国在国际人才使用和管理上的最大特点是运用市场来配置人才资源。全世界最有实力的人才中介公司及猎头公司近80%集中在美国，这些中介机构对全球行业人才状况非常了解，掌握了大量的人才信息，并通过完备的信息化网络平台发布企业招聘信息，收集应聘者信息，为用人单位和应聘者提供信息，实现高效的供需双方人才资源的对接。

　　(二)中国香港

　　香港是全球著名自由港之一，在国际科技人才引进与利用方面有自己独特的经验与做法。概括而言，目前香港实行一部门为主、多部门联动，行业专家参与把关，政策制定和实施相对分离的管理体制。主要经验做法如下：

　　一是多部门协同组织管理。引进国际科技人才是一项系统工程，其政策包括入境、居留、公共服务、生活便利等方方面面的内容，涉及保安局、劳工局、创科局等众多部门。境外人员来港工作的管理服务以出入境事务处为主，劳工处、民政事务局、社会福利署等各司其职，协调配合。二是行业专家参与把关。为了确保国际科技人才引进认定工作的专业、公正、透明，特区政府专门成立“输入优秀人才及专才咨询委员会”这一独立专家机构，负责对申请人进行评估审定。该委员会成员由港府行政长官直接任命，包括政府职能部门成员和有关行业的专家委员。该委员会大约三个月召开一次会议，对符合基本条件的申请进行评审，并向出入境事务处提出名额分配计划的建议，出入境事务处根据上述建议做出审批决定。三是政策制定和实施相对分离。出入境事务处等部门主要负责政策法规的实施，引进国际科技人才的战略和重大政策制定、政策实施效果评估等工作则由更高层次的人口政策督导委员会负责。该委员会在调查研究基础上会起草专门的报告书，并交由政府向立法会报告。香港目前正在实施的“专才计划”“优才计划”等，均出自特区政府于2003年发布的《人口政策专责小组报告书》。

　　(三)国内部分省区的经验做法

　　近年来，我国各个省区结合自身区域创新发展的实际需求，以制度创新为突破口，积极探索引进和利用国际科技人才的有效模式，在集聚国际智力创新资源方面取得了明显成效。

　　通过对国内部分省区的调研发现，全国各地在引进利用国际科技人才方面的主要经验做法包括如下几个方面：一是根据地区发展现状与需求，加大政策创新力度。比如，围绕建设国家科技创新中心和构建高精尖经济结构，北京以中关村国际人才管理改革为突破口加强制度创新，具体政策创新点包括：针对取得永久居留资格的外籍人才，在中关村示范区内开展担任新型科研机构法定代表人的制度试点;允许取得永久居留资格的外籍科学家领衔承担国家科技计划项目;探索在中关村示范区内以及专业性较强的管理部门设置海外专业技术人才特聘高端职位，开展境外高层次人才高级管理岗位聘任制试点等。二是以市场化方式加强国际引才用才平台建设。在此方面，浙江表现突出。近年来，该省积极探索以需求为导向、企业为主体、市场配置国际人才资源的新机制。在杭州创建全国首个国际人力资源产业园，引入国际人才中介机构近30家，发挥市场在配置国际高端人才中的作用，逐步实现由政府主导向市场主导转变。三是加强国际科技人才服务创新力度。在此方面，天津建立高端外国专家需求征集制度，定期了解专家的实际需求，在出入境便利、子女教育、医疗保险等方面为高端外国专家提供良好服务。再比如，浙江开展外国人工作、居留两许可“最多跑一次”改革，在舟山自贸试验区探索实行外国人工作许可、工作类居留证件“一窗受理、一口办结”模式，取得良好效果。

　　二、国内外经验对海南自贸港建设国际科技人才高地的启示与政策建议

　　(一)启示

　　从2020年6月开始，海南正式进入自贸港时代。如何建设《总体方案》中明确提出的国际人才集聚高地，成为海南需要完成的国家战略任务之一。通过对美国、中国香港、国内部分省区的经验做法的简要分析，海南在吸引利用国际科技人才方面需要重视以下几个问题。

　　一是要结合自身需求有选择性地引进和利用。人才和地区、产业发展具有匹配效应，一个优秀的人才只有被引入适合其发展的环境中，才能发挥最大的人才效应。美国等发达国家采取的选择性移民政策，香港采取的行业专家评审制度，均是这一理念指导下的政策设计反映。对于海南而言，只有认真分析人才结构现状，明确产业发展需求，设计合理的选择机制，才能达到“精准引才”效果。

　　二是要更加充分发挥市场作用。政府“推力”和市场“拉力”，是吸引利用国际科技人才的两大关键影响因素。以各种人才计划为代表，政府“推力”在吸引国际人才方面做出了积极努力。但是，从国际发达国家经验和国内一些市场化环境较好的省份经验来看，市场“拉力”在配置国际人才资源方面能够发挥更高效的作用。因此，未来海南在吸引利用国际科技人才过程中，应该充分借鉴国内外已有先进经验，更好地使用市场手段来吸引集聚并有效配置国际智力资源。

　　三是以人才制度创新为核心增强区域竞争力。当前，国家之间、一国不同地区之间，针对国际科技人才的区域竞争愈发激烈。只有充分了解人才需求，在引进、利用、服务等各个环节加强制度创新，才能在地区间“抢人大战”中占据先机。为此，海南应充分利用国家赋予自贸港制度创新的“先行先试”优势，在借鉴国内外先进经验的基础上，结合自身人才需求，加大国际人才制度创新力度，为我国吸引和利用国际智力资源提供海南经验。

　　(二)具体政策建议

　　第一，完善“精准引才”政策，在“引得来”的基础上更要达到“引得好”的目标。具体包括：一是要围绕自贸港产业创新重点领域和方向，由政府主管部门、行业协会、研究机构等部门共同参与，研究制定并定期发布海南省引进外国人才指导目录，对符合引才指导目录的外国高端人才，在工作许可证、居留许可、永久居留身份等各类相关证件办理方面提供绿色通道。二是要根据目前在琼外国人构成特点和海南实际需求，针对特定国家和地区开展精准引才。比如，采取措施专门吸引俄罗斯专家以及印度、新加坡等南亚、东南亚地区的外国专家来琼工作。

　　第二，利用自贸港制度创新优势，积极推动国际科技人才管理改革创新。具体包括：一是在全岛试点建立外籍高层次人才申请永久居留和工作居留“直通车”制度，为国际高端人才提供更多签证和居留便利，同时为外籍高层次人才的科研辅助人员和家属提供签证和居留便利;二是支持在琼从事科研工作并将科技成果在海南转化的外籍高层次人才领衔承担海南省科技计划项目;三是探索在琼科研机构和高校内设置海外专业技术人才特聘高端职位，开展境外高层次人才高级管理岗位聘任制试点;四是在全岛范围内有效降低外商投资设立人才中介服务机构的准入门槛，鼓励国际知名人才中介服务机构来琼发展，提升国际人才引进和管理的市场化水平和专业化程度。

　　第三，为国际科技人才提供“类海外”的生活环境和全面服务保障机制，增加外籍人才的归属感。具体包括：一是打造国际人才社区，为外籍人才提供“类海外”的生活服务环境;二是建立外籍人才一站式服务平台，并且要学会换位思考，用外国人才习惯的方式服务外国人才;三是支持相关保险机构开发设立针对在琼外籍高层次人才的保险产品;四是扩大海南省内中小学招收外国学生资质校规模，支持中小学为外籍人员子女随班就读创造良好条件。

　　本文是2019年海南省重点研发计划软科学项目“海南省‘十四五’科技创新规划编制研究”(项目编号：ZDYF2019237)和2018年海南省重点研发计划软科学项目“海南自贸试验区(港)科技创新管理战略研究”(项目编号：ZDYF2018242)的阶段性研究成果之一。