中国的科技开放落后于经济开放吗？

　　文/黄宁(中国科学技术发展战略研究院)

　　近年来，随着中国科技发展的外部环境日益严峻，中国科技的对外开放问题受到了较多关注。有观点认为，科技全球化是长期趋势，中国必须扩大科技开放，才能收获科技全球化红利。也有观点指出，面对美国科技打压，中国更应旗帜鲜明地推动科技开放，吸引和利用国外科技资源。更有观点认为，中国四十多年来的对外开放主要是经济开放的历史，科技领域的对外开放落后于经济领域的对外开放。

　　坚持扩大科技开放、建设开放型科技体制，是中国贯彻新发展理念、打造对外开放新格局的应有之义。但中国的科技开放是否落后于经济开放，却值得深究。对此的分析不仅有助于把握中国科技开放的现状，还有助于将相关的讨论明晰化、具体化。

　　一、中国科技开放与经济开放的基本指标对比

　　关于经济开放的测度已有大量文献进行研究，得出了多种不同的指标体系。其中的指标可以分为两类，一类是基于政策的直接指标(如关税税率、贸易限制、投资限制等)，另一类是基于结果的间接指标(如外贸依存度、外资依存度、汇率扭曲指数等)。第二类中还有部分指标是以利用计量模型测算的理论值与实际值的差额来衡量开放度(如要素禀赋模型法、引力模型法等)。关于科技开放的测度虽然缺乏文献研究，但也有一些与经济开放类似的指标被广泛使用。

　　本文仅以基本的经济开放间接指标与相应的科技开放间接指标进行对比。一方面，难以将科技政策量化得出直接指标。主要国际机构(如OECD、世界银行)关于经济政策限制程度的指标并没有纳入科技政策，无法进行对比。另一方面，对同一国家不同领域开放程度的比较，不同于对不同国家同一领域开放程度的比较，不需要借助构造模型来排除人口、经济、地理等因素的影响。

　　第一，进口依存度与技术依存度的对比。2018年中国的进口依存度(货物与服务进口额/GDP)是19.6%(数据来源于国家统计局)，技术依存度(技术引进费/<技术引进费+企业研发支出>)则是12.3%(数据来源于《中国科技统计年鉴2019》)。

　　第二，外资依存度与相应科技开放指标的对比。2018年中国外资依存度(外商直接投资额/GDP)为1%(数据来源于国家统计局)。相应的科技开放指标有三个。一是国内研发支出中外国资金的占比，2018年为0.36%。二是中国发明专利中授予外国人的比例，2018年为19.9%。三是中国人发明的PCT专利中被外国人拥有的比例，2018年为9.1%。

　　第三，WIPO发布的全球创新指数(GII)中，同时涉及了部分经济开放指标和科技开放指标的国际排名。根据2019年的GII，中国的加权平均适用关税税率(该指标为市场复杂度Market Sophistication下的三级指标)排在全球第73位，而知识吸收(该指标为商业复杂度Business Sophistication下的二级指标，涵盖了“贸易中知识产权使用费进口占比”“贸易中高技术产品进口占比”“贸易中ICT服务进口占比”等三级指标)和知识扩散(该指标为知识与技术产出Knowledge & Technology Outputs下的二级指标，涵盖了“贸易中知识产权使用费出口占比”“贸易中高技术产品出口占比”“贸易中ICT服务出口占比”等三级指标)分别排在全球第13位和22位。

　　上述指标对比没有产生统一的结果。中国的技术依存度低于进口依存度，外资依存度与三个相应的科技开放指标没有统一的高低关系，而GII中的科技开放指标排名高于经济开放指标排名。难以据此得出中国科技开放是否落后于经济开放的明确结论。实际上，上述指标对比还存在三个缺陷。首先，对应的指标之间虽然具有形式上的相似性，却缺乏逻辑上的可比关系。如果对某些指标进行调整，可能得出相反的结果。例如，国内研发支出中外国资金的占比明显低于外资依存度，但如果计算研发支出中外商投资企业研发支出(以2018年规上工业企业中外商投资企业的研发支出代替)的占比，所得数值(7.9%)反而远高于外资依存度(数据来源于国家统计局)。其次，上述科技开放指标实际主要反映了经济开放的结果，难以将科技开放的影响区分出来。例如：技术引进往往是引进外资、进口设备的配套过程;中国发明专利中授予外国人的比例主要反映了国内市场的对外吸引力;外国人拥有中国人发明的专利，往往是跨国公司的在华分支或附属机构的中国雇员取得的研发成果，因而主要反映了外资企业在中国的参与程度。最后，指标国际排名的先后也不能准确反映开放程度的高低。两个领域的开放程度是横向比较，而国际排名是纵向比较。假定两类指标得到相同的国际排名，也不能排除两个领域开放程度的系统性差异。

　　二、从歧视性的角度比较中国的科技开放与经济开放

　　鉴于上述指标对比的局限，本文进一步从科技开放的实质内涵与具体领域进行分析。一方面，开放的本质是“非歧视”。这不仅包括政策上的非歧视，也包括事实上的非歧视。歧视性的范围和强度是判断开放程度的关键标准。另一方面，科技开放的核心问题在于，外国科技主体、科技要素在中国科技体系中的参与程度，特别是在政府主导的科技体制中的参与程度。

　　综合这两方面因素，本文选取了三个具体领域。一是国家科技计划的开放，二是科技优惠政策的开放，三是知识产权体系的开放。这三个领域均具有明显的政府主导特征，还可以借助相关数据的递进关系辨别可能存在的歧视性，并将科技开放的影响从经济开放的影响中区分出来。

　　(一)国家科技计划的开放

　　科技计划是国家财政支持科技研发活动的最重要方式，体现了国家科技发展的战略方向。因此，国家科技计划的对外开放是科技开放的标志之一。而科技计划开放的关键在于，外籍科学家和外资机构承担或参与科技计划的准入程度。

　　首先，从政策看。外籍科学家和外资机构承担或参与中国科技计划基本没有制度障碍。各类科技计划的管理办法中均没有对外籍科学家或外资机构设立障碍。2017年科技部还专门发布《关于推进外籍科学家深入参与国家科技计划的指导意见》，明确了这一政策导向。

　　其次，从事实看。根据科技部的统计，截至2019年8月，国家重点研发计划的专家库中共有1260多名外籍专家，占比约1.4%。外籍科学家和外资机构承担或参与科技计划的情况，缺乏连续的公开数据。根据相关文献的统计，2016年承担或参与重点研发计划的外籍科学家为510人，承担重点研发计划的外商独资企业为15家，占到当年承担单位数(560家)的2.7%。这两项数值均高于中国外资依存度，也高于全国企业中外资企业的占比。

　　当然，中国科技计划的开放还没有达到欧盟等发达经济体的水平。主要差距在于，外籍科学家和外资机构承担或参与中国科技计划仍然受限于“境内”这一条件。外籍科学家必须依托在大陆境内注册的内、外资机构，才能申报国家科技计划项目。换言之，国家财政科技资金是无法出境的。这与欧盟框架计划等可以为境外的外籍科学家和外资机构提供研发资金的做法相比，显然未达到同样的开放水平。需要说明的是，财政科技资金无法出境，并不意味着中国开放科技计划的意愿不足，而主要是受制于当前的计划项目管理能力，计划项目管理能力又受限于科技研发水平。财政科技资金出境相当于一种“研发外包”。随着中国科技研发水平和计划项目管理能力的提高，这种“研发外包”的可行性也在逐步上升。

　　综合而言，在国家科技计划方面，不存在对外籍科学家或外资机构的歧视。

　　(二)科技优惠政策的开放

　　高新技术企业是一项具有代表性的科技优惠政策。高新技术企业不仅可以获得法定的所得税减免，还可以享受各地方在资金奖励、融资支持、招标投标等方面提供的优惠。因此，高新技术企业的认定是否具有歧视性，可以为判断科技开放程度提供参考。

　　首先，从政策看。高新技术企业的认定并不区分内资与外资企业。只要是在大陆境内注册的企业，符合客观条件的，都可以申报。

　　其次，从事实看。如果将全国企业中外资企业的占比视为经济开放的指标，那么高新技术企业中外资企业的占比就可以视为科技开放的指标，二者之差视为科技开放超过经济开放的程度。根据国家统计局的数据，2018年在全国1857万家企业中，外商投资企业有10.3万家，占0.55%。在全国17.2万家高新技术企业中，外商投资企业有5961家，占3.5%。显然，外商投资企业在高新技术企业中占比更高。从内外资比较的角度，内资企业中有0.9%被认定为高新技术企业，而外商投资企业中有5.8%被认定为高新技术企业。

　　由于外商投资大多集中在高技术领域，上述数据可能难以排除外资企业天然技术优势的影响。本文以高新技术企业中外商投资企业的占比3.5%作为科技开放的基准值，用以比较高技术领域外商投资企业的占比(即排除外资企业技术优势后的经济开放指标)。一是在高技术制造领域。根据国家统计局的数据，2018年高技术制造领域的全国规上企业共有33573家，其中外商投资企业3754家，占11.2%，的确高于3.5%的基准值。但该数值并不能合理反映外商投资企业在高技术制造业领域的占比。因为规上企业的统计将大量中小微企业排除在外，而高新技术企业大部分是中小微企业。2018年全国高新技术企业中有96%是中小微企业，81%是小微企业。二是在高技术服务领域。2018年全国高技术服务企业共216万家，其中外商投资企业有1.2万家，占0.56%，即显著低于3.5%的基准值。从高新技术企业分布最密集的服务部门看，无论是信息传输、软件和信息技术服务业，还是科学研究和技术服务业，外商投资企业占比均为0.6%，也低于3.5%的基准值。

　　因此，在科技优惠政策方面，不存在对外资企业的歧视。

　　(三)知识产权体系的开放

　　由于知识产权与科技发展的密切关联，知识产权体系的开放也是科技开放的重要方面。知识产权体系的开放主要体现在，知识产权的申请与授权是否存在对外歧视。

　　首先，从政策看。中国知识产权制度受国际规则约束，不存在对外歧视。以专利为例，在中国有经常居所或者营业所的外国人、外国企业或者外国其他组织申请中国专利，享受国民待遇。没有经常居所或者营业所的外国人、外国企业或者外国其他组织，也可以依照多边条约、母国与中国签署的双边条约或者简单的互惠对等原则办理。

　　其次，从事实看。前文将中国发明专利授予外国人的比例作为科技开放指标之一，同时也指出其难以排除国内市场吸引力的因素。但如果将中国发明专利申请中外国人的比例与中国发明专利授予外国人的比例进行比较，则可以排除这种干扰。将前者视为经济开放的指标，后者视为科技开放的指标，二者之差视为科技开放超过经济开放的程度。根据国家知识产权局的数据，在2018年发明专利的申请中，国外专利申请量占9.6%，而在发明专利的授权中，国外专利授权量占19.9%，比前者高出10.3个百分点。

　　由于外国人在中国申请发明专利往往是出于对华出口或在华经营的商业目的，专利质量普遍较高。而本国人的部分申请则是出于非商业目的(如高校和科研单位的某些申请)。因此，如果排除掉高校和科研单位的专利数据，可以提高分析的准确性。即比较“国外专利申请量/(国内企业专利申请量+国外专利申请量)”与“国外专利授权量/(国内企业专利授权量+国外专利授权量)”。2018年专利数据显示，前者为14.2%，而后者为27.9%，仍然高出13.7个百分点。

　　因此，在知识产权体系方面，也不存在对外歧视。

　　三、结论与建议

　　综上分析，中国的科技开放并不落后于经济开放。更严谨地说，并没有证据表明，中国的科技开放落后于经济开放，反而有很多间接指标显示出外国主体和要素在中国科技体系中的广泛参与。一方面，由于科技与经济的紧密结合，很多科技开放指标本身就是经济开放的结果。另一方面，政府主导的科技体制也没有显示出歧视性，国家科技计划、科技优惠政策、知识产权体系均形成了较为公平的准入机制，保证了外国主体和要素的技术领先优势得以发挥。

　　尽管如此，也并不意味着中国科技的对外开放已经十分完善。与发达经济体相比，中国的科技开放还有较大的提升空间。

　　一是应以经济开放进一步带动科技开放。外国科技主体和科技要素在中国科技体系中的参与，是以其在中国经济体系中的参与为前提的。只有提供更高水平的外资准入、更公平透明的竞争环境、更严格的知识产权保护，才能吸引更多的高技术外商投资、高技术研发机构和高技术人才，并促使其通过融入中国科技体系放大研发收益。

　　二是稳步推进国家科技计划的对外开放。随着国内科技研发能力的提升，进一步完善财政科研项目管理制度。优先在中国科技“领跑”领域探索试行科技计划资金出境。同时有必要放弃科技计划“对等开放”原则，将利用外国科技智力、构建国际科研网络、实现科研互利共赢作为开放标准。

　　三是逐步消除跨境科研合作的障碍。目前的科技开放主要体现在对境内各类科技主体的非歧视待遇上。而以数字化、网络化为特征的跨境科研合作正在成为国际科技合作的新趋势。中国应顺应这种趋势，在确保网络安全的前提下，为跨境科研合作提供更便利的网络环境。例如，可将海南自由贸易港国际互联网数据交互试点逐步扩展到科研密集的城市和地区，提高中国国际科研合作的中心度。

　　【基金项目】

　　本文受科技创新战略研究专项“在新形势下加强与科技创新大国和关键小国合作战略研究”(ZLY201830)、“中美科技创新能力研究”(ZLY201921)支持。