关于中国制造业供应链发展战略的思考与建议

　　文/刘如(中国科学技术发展战略研究院)

　　改革开放40多年来，中国制造业发展迅速，出口占全球比重逐年增加，到2010年中国制造业增加值首次超过美国，中国成为世界第一制造大国，制造业成为中国国民经济和社会发展的主要支柱。制造业改变着世界，供应链支撑着制造业。不仅仅是国家层面的供应链系统，还包括企业、产业、城市、区域供应链，都在不同程度地支撑着制造业的组织方式、商业运作模式与治理结构。

　　“十四五”时期是全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要机遇期，更是新一轮科技革命和产业变革的关键发力期，国际不确定性日益凸显，中美贸易纠纷、逆全球化冲击和新冠肺炎疫情的多重叠加影响给中国制造业带来了巨大的挑战，尤其考验着中国抵御供应链安全风险的能力。面对供应链的多重挑战，不得不使我们对国家在中长期发展征程中如何应对全球供应链重组等深层次问题进行重新思考，这也是本研究的逻辑起点。从国家安全与技术依赖的战略性角度来看，中国制造业的全球供应链弹性应该如何强化，中国在其中扮演什么角色：①美国如何对供应链安全进行管理?②中国制造业供应链的战略任务和战略措施是什么?③中国在全球供应链治理中扮演什么角色?通过回答这些问题，并提出中国制造业供应链安全的战略任务与举措，对于判断中国制造业发展方向和制定正确的供应链安全战略具有重要的现实意义。

　　一、美国供应链安全管理的经验

　　与美国相比，中国在供应链安全风险管理方面起步很晚。美国从2012年就将供应链安全上升到国家战略的高度，并且从战略部署、法律保障、标准制定、贸易制裁等多个层级构建了世界级的供应链安全生态圈。美国是世界上对供应链安全立法最多、标准最多、投入最多的国家，值得中国研究借鉴。

　　(一)美国明确将供应链安全作为国家战略

　　美国发布的战略性文件虽然不具有法律效力，却显示了美国执政者的战略意图和目标，是美国发展的风向标。

　　一是供应链安全上升到美国的国家安全战略高度。2011年，美国白宫发布《网络空间国际战略》，呼吁制造业相关部门加强高科技供应链的安全性。2012年，美国国土安全部发布了《全球供应链安全国家战略》，指出美国政府会同国家、地方、州、国际和私营企业的利益相关者共同努力，建立并保护全球供应链系统，形成供应链弹性，提前防范风险、抵御威胁和危害并能很快从破坏中恢复，保障美国人民的福利和权益以及国家的经济繁荣。这标志着供应链安全早在2012年就已上升到美国国家安全战略的高度。

　　二是美国制造业供应链弹性发展成为国家战略优先事项。2017年，美国总统发布的《国家安全战略》指出，衰落的制造业有可能破坏美国制造商满足国家安全要求的能力，支持美国制造业和弹性供应链的发展是美国优先事项。该战略要求美国广泛评估关于国防工业基础的供应链，包括明确对国家安全至关重要的材料、供应链关键环节、核心技术等。

　　三是美国总统特朗普签署第13806号行政命令要求“评估制造业供应链弹性”。2018年10月，美国国防部完成该评估工作并发布《评估并强化美国制造业和国防工业基础及供应链弹性》报告，阐明了美国制造业和国防工业基础面临的十种风险形态，分析了导致风险的五种宏观因素，并提出了涉及投资、政策、监管和立法四个方面的战略性规划。

　　四是美国供应链安全风险管理纳入国家整体的风险管理框架中。2019年7月，美国国防后勤局(DLA)发布的《供应链安全战略》将供应链安全集中在供应链安全制度化、关键数据保护、发展优质供应商、增强供应链弹性这4个重点战略领域，以更加全面复杂的供应链安全体系来识别风险、降低风险、弹性运作和管理风险。该战略将促进美国供应链安全制度化，并将供应链安全风险管理纳入了整体的风险管理框架中。

　　(二)美国对供应链安全的法律保障

　　美国主要针对涉及国家安全领域的供应链安全制定相关法律。2006年，美国国家科技委员会发布《联邦网络安全和信息保障研究计划》，开始关注网络安全与供应链的关系。2008年，美国总统布什签发的《国家网络安全综合计划(CNCI)》提出要建立一个全方位实施全球供应链风险管理的体系，并同时启动了非国家安全信息系统供应链风险管理实践开发计划(ICT SCRM)。2018年，总统签署的《2018年联邦采购供应链安全法》，设立了联邦采购安全委员会(FASC)，负责美国关键信息与通信技术的识别与风险应对措施的拟定。2019年11月，美国商务部发布了《确保信息通信技术与服务供应链安全》法案，通过对信息技术和服务业务的限制措施，确保美国关键通信设施的供应链安全。同年，《国防授权法案》《外国投资风险评估现代化法案》等均对供应链风险控制和审查做了具体要求。

　　(三)美国对供应链安全风险管理的标准制定

　　标准制定不断提高管理质量和水平，并对管理体系实施监督和评价，是完善管理体系的重要过程。对于供应链安全风险管理的标准而言，一般分为通用型和行业应用型。美国制定的供应链安全风险管理标准一般都是行业应用型的。2010年，美国国家标准与技术研究院(NIST)制定了《联邦信息系统供应链风险管理实践标准》(NIST IR7622)，旨在提高美国对信息通信技术供应链风险的战略性管理能力。在此基础上，2015年，NIST发布了《联邦信息系统供应链风险管理实践标准》(NIST SP800-161)，优化了联邦组织机构识别、评估、选择、实施的风险管理流程，提供了开发供应链风险管理的框架。

　　(四)美国将供应链管控作为扼制中国制造业发展的重要手段

　　美国为了重新提振实体经济，采取诸多措施让制造业回归美国。因此，特朗普政府进行税务改革吸引制造业企业回归，通过加强供应链管控扼制中国企业，迫使制造业上游产业回归本土。2018年，美国历史上最严厉的出口管制规则《出口管制改革法》(ECRA)生效，其核心目的就是为了管制涉及到供应链安全和高科技范畴的出口行为，运用技术出口限制作为打击他国制造业发展的重要武器。这必然对中国制造业造成重大影响和运营风险，极大阻碍了中国制造业加入全球生产体系的步伐。

　　二、对中国制造业供应链安全的战略思考

　　2017年8月，中国商务部和财政部发布《关于开展供应链体系建设工作的通知》，在全国17个重点城市开展供应链体系建设。10月，国务院办公厅印发了《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》。中国对供应链发展连续推出重磅政策，意味着中国供应链面临重大的变革。但是，目前中国法律和政策尚未全面覆盖供应链风险管理的问题。中国需要学习借鉴美国供应链管理经验，制定一项关于制造业供应链风险管理的国家战略，并重新对国家在中长期发展征程中如何应对全球供应链重组等深层次问题进行深思。

　　(一)进一步提高供应链安全在制造业长期发展规划中的战略地位

　　应该从国家战略的角度去考虑供应链安全的问题，解决国家经济社会发展面临的挑战，并系统地在“十四五”规划、中长期规划等阶段性战略中明确供应链安全战略地位。一是在供应链安全方面形成国家战略共识。在2014年习近平总书记提出“总体国家安全观”的指导下，中国陆续出台了《国家安全战略纲要》(2015年1月)、《国家安全法》(2015年7月)等战略、规划和法律。随着中美大国战略竞争的加剧和新冠肺炎疫情的全球蔓延，供应链安全必然成为国家风险防控和治理的重点内容，需要纳入与国家安全相关的组织架构、法律法规、战略规划中。二是确保供应链安全在国家战略部署中的可预测性和可持续性。在中期及长期的战略规划中，确保供应链安全的部署计划具有可持续性，明确提出供应链安全的发展路径和不同时期所要实现的目标，加快构建供应链安全保障和防范的举国体制，补制度短板、强关键技术、堵风险漏洞，提升国家现代化经济体系的抵御能力和恢复能力。三是确保供应链安全战略的灵活性以应对快速变化的外部环境。在国家中长期发展战略中，难以预测到所有情况的发生，当面对外部环境突变时，供应链安全战略部署应该能够确保结构灵活性，使国家战略中与供应链安全有关的各个领域战略之间相互融合、协调，明确各领域之间战略相互作用的协作框架，以法规制度的形式，细化应急联动的方式，优化供应链风险防控管理模式，坚持有序整合与布局合理相结合，完善跨部门的信息共享及渠道畅通，从而应对快速突变的外部环境。四是构建供应链安全战略部署的政策体系。在每个相关部门的中长期规划中，与国家战略规划步调一致，明确职责和角色，按照不同部门、不同级别、不同区域、不同产业形成相互补充、配合、协调的供应链安全政策体系，增加供应链的张力和弹力。

　　(二)加强供应链安全的法律保障、制度改革和标准制定，完善供应链风险防范保障体系

　　面对外部环境的高度不确定性，不仅需要针对供应链安全的制造业中长期战略规划，还需要相关法律、制度、机制和标准的体系化保障。一是加快制定供应链安全管理相关法律法规。明确各部门在供应链安全管理中应当承担的责任和义务。在今后修订《国家安全法》时，增加对供应链安全管理的条款，作为经济安全和军事安全的重要补充内容。二是建立并完善供应链安全监管制度。覆盖制造业全产业链，通过与进出口许可管理制度、负面清单、不可靠实体清单等制度配合，建立完善的国家供应链全方位安全管理制度。尤其是针对美国出口管制，中国应结合国情，从技术引进、技术出口、技术应用等方面加快出台国家技术安全管理清单制度。三是健全供应链安全审查机制。针对重要领域的供应链关键环节，建立多维预警机制和风险预警等级制度，实施全方位的潜在风险评估审查，快速定位具有安全隐患的节点，主动防范供应链安全风险。四是促进供应链安全相关国际标准的研究制定。加速供应链国家标准与国际标准的对接，促进国际间供应链管理的务实合作，实现供应链安全风险对冲，防范大国战略竞争的不确定性风险。

　　(三)加快供应链安全监管的数字化转型步伐，提高供应链治理的现代化水平

　　在全球数字化转型的竞争窗口期，加快供应链安全监管的数字化转型步伐是中国制造业转型升级的重要内容。中国应该高度重视供应链安全，抓住中国率先控制疫情的重要时机，从战略上把握供应链安全监管数字化转型的新趋势，提高供应链治理的现代化水平。一是加快供应链监管数字化关键技术研发和应用。着力突破边缘计算、供需机理建模、供应链监管APP开发等数字化关键技术，推动物联网、云计算、5G、人工智能、数字孪生、AR/VR等技术融合创新，加快数字化技术在供应链监管领域的应用推广。二是构建制造业供应链综合服务平台。形成大数据支撑、网络化共享、智能化协作的供应链智慧服务体系，深化新一代信息技术与供应链监管融合发展，加快区块链、数字货币等支持国际贸易的金融科技创新，推动多层次供应链资本市场服务升级，培育供应链服务的新模式和新业态，使之成为应急状态下快速供应链部署、精准供需对接、重要物资配置的重要支撑。三是加快研究设计供应链数字化监管系统。整合制造业产业联盟和科研机构资源，加强战略性供应链数字化监管问题研究，配合供应链数字化平台设计安全监管系统。研究设计分重点行业和重点地区的供应链安全评估与风险预警制度，研究设计分类分级的供应链管理制度，研究设计针对国际贸易数据、政策、法律和知识产权保护的情报监测系统，研究设计政府与企业之间的电子数据交换与共享制度。四是积极推进国际合作与治理的数字化应用。支持中国企业加快国际化发展的步伐，保障全球供应链安全的关键节点，进一步推进“数字丝绸之路”建设，使供应链安全监管更加协同化、开放化、互动化和国际化，发挥中国制造的国际竞争优势，加强主动权，掌握主导权，重构全球供应链的治理体系。

　　(四)进一步加大供应链安全技术研发，以科技革命强化风险防范能力

　　无论是遇到长期的技术出口管制，还是突发的疫情冲击，坚持产业价值链向中高端迈进、实现现代产业经济高质量发展的方向不能改变，这是中国实现从制造业大国向制造业强国的第一步，更是中国产业加强国际供应链控制力的前提条件。近年来中美对抗频发，科技脱钩现象日趋明显，制造业相关利益人开始在长远战略上重新审视供应链管理，各方面对自主研发需求的迫切前所未有，为的是尽可能抵消外部冲击，减轻对外依赖。因此，围绕价值链布局供应链，其核心就是着力攻克制约我国产业转型升级的“卡脖子”技术和前沿技术。

　　一是在中长期规划中将供应链技术创新作为重点关注。中国进一步加强产业供应链核心技术的创新研发，是持续保持国际竞争能力的重要事项。建议在中长期规划中将供应链技术创新作为规划重点，进一步加大研发投入，鼓励研制性能更好的新一代产品，开发在更广阔领域的新用途，保持基础研究与应用研究的平衡和衔接，让中国产业在全球供应价值链中占据上风，以应对长期的大国竞争局面和突发的安全事件风险。二是加强有助于降低国际贸易成本的新技术或新工艺的研究。例如5G技术和互联网技术可以降低国际贸易的成本，扩大商品和服务的需求范围。5G与互联网技术可以支撑全球供应链平台的建设和运行，在国际上弱化了语言、货币和文化的隔阂，让信息和产品在供应链网络中无缝流动。三是加强有助于提升供应链服务质量的新技术或新工艺的研究。例如自动应答机器人技术可以作为知识渊博的供应链专家来解决日常性供应链技术问题，帮助企业排除故障，提供最合理解决方案。四是加快构建关键核心技术攻关新型举国体制。加强产学研与贸易各主体间协同创新能力的建设，构建以企业为主体、价值链升级为导向、产学研深度融合的经济社会创新生态，深化基础研究国际合作，以国际供应链共性基础技术合作带动引领性原创成果、关键核心技术、战略性技术产品的重大突破，加强国家技术转移区域中心建设，加快完善科技成果转化机制，促进核心技术创新制度建设和供应链治理效能更好的转化融合，增强中国制造业供应链的控制力。

　　(五)推进供应链管理的国际合作，增强全球供应链掌控力

　　当前全球化供应链治理模式的真正问题是国家自身利益凌驾于全球整体利益之上。面对近年来大国战略竞争局势和黑天鹅事件的频繁发生，以牺牲国际合作为代价的国家利己主义占据了供应链治理的主导地位，全球供应链治理模式出现了局限性，需要采取供应链管理的国际合作新模式。一是营造良好的供应链管理国际合作环境。把对外开放作为建设现代产业体系的重要路径，大幅放宽市场准入，增加外资吸引力，释放市场活力;积极协调与其他国家物流、海关、检验等供应链流程协同，开通绿色通道，让亟需的产品和中间产品方便、快捷地通关和发送，形成包括企业、供应商、顾客、互补者、竞争对手等参与者的供应链网链式生态，确保供应链安全。二是引导全球供应链治理新模式。在全球供应链生态中采取更加综合、可相互操作的灵活治理模式，帮助国际社会克服产业政策困境和贸易政策摩擦;呼吁多国共同探索实现供应链保障的解决方案，建立有弹性的区域供应链网络，促进制造业供应链向分布式、多元化转变，确保在和平时期和紧急状况下的供应链安全，降低停产和断供风险;表明中国发展理念和全球命运共同体主张，示范我国治理模式，争取国际舆论支持。三是积极协商签署多边贸易协定。依托区域经济伙伴关系和多边贸易协定，通过国际合作帮助应对制造业政策的溢出效应，将区域、企业、智库、产业之间横向关联，将制造业集群、区域开发银行、科技研发机构纵向贯通，将供应链治理更加紧密、灵活地整合到多边贸易关系中，成为应对国际不确定因素和国家利己主义的新模式。

　　【基金项目】

　　本研究受科技部科技创新战略研究专项(ZLY201817、ZLY201709)支持。