科技中国杂志

美国国会技术评估办公室(OTA)的兴衰与重启之路

来源:《科技中国》2020年第七期pp.21-27

日期:2020-07-23

  文/张九庆(中国科学技术发展战略研究院)

  基于近年来美国复活国会技术评估办公室(OTA)的呼声越来越强的现实,本文简单回顾了OTA成立原因、实际运作过程、关闭理由,梳理了OTA自关闭后20多年悬而未决的重启之路,分析了当前科技创新评估在为政府提供决策参考的过程中面临的困境,最后对中国开展技术评估工作提出了建议。

  因为实施了科教兴国、建设创新型国家、创新驱动发展等一系列国家战略,近几十年来中国科技得到高速发展,科技对中国经济社会的贡献日益增大。未来的新兴前沿科技会更加迅猛发展、更加快速和大规模应用,它对中国的影响,无论是在深度和广度、正面和负面、自然环境和社会环境等多方面,将更加突出。推进科技创新治理体系建设和治理能力现代化,已成为科技界一项紧迫和重要的任务(白春礼,2018)。因此,对未来科技创新的影响进行超前的、全面和深入的评估,并将评估结论纳入到国家科技战略和其他公共政策的制定中,使得决策更加科学化、民主化,就非常重要和必要。如何有效地在国家层面开展这方面的工作,很值得我国学者在理论和实践上进行深入探讨。充分认识和理解美国、欧洲等国的多年实践,对我国科技发展具有一定的启示和借鉴作用。

  美国国会技术评估办公室(Office of Technology Assessment,OTA)是依据美国尼克松总统1972年签署的技术评估办公室法案(Office of Technology Assessment Act)而成立的机构,1995年后被终止预算经费、停止研究工作。在23年的运行时间里,OTA采用一套评估分析方法,就复杂的科学技术问题,为美国国会提供了大量独立、客观和公正的分析报告,以帮助立法决策过程。从1995年至今近25年的时间里,因为技术评估法案从未被废除,也不断有国会议员提议重启OTA。

  了解OTA成立的历史背景、实际运行过程、被终止预算的原因以及重启OTA面临的种种问题,有助于我们理解美国政府、专家和公众在发展科学技术中各自的需求和角色定位,以及在OTA缺位时美国应对科技不确定性问题时采取的方法。

  一、呼吁重启OTA的声音越来越强

  进入21世纪第2个10年,随着物联网、大数据、人工智能、基因编辑等新兴技术的迅猛发展,人们对这些技术可能带来的收益和风险更加关注。作为美国立法机构的代表,美国国会的一些议员感到自己对新兴技术发展和变化的认知越来越困难,在做出与技术相关的决策时需要得到更多的帮助,让20年前关闭的OTA复活并发挥更大作用的呼声就日渐强烈。例如,2018年美国国会就脸书、谷歌公司涉嫌透露个人隐私问题举行了两场听证会,议员就相关问题对两家公司的总裁进行了质询。前国会议员Bill Pascrell Jr.在华盛顿邮报发表评论说,议员们在听证会上表现糟糕,不是因为议员愚蠢,而是因为国会没有做足相应的技术准备工作,因此必须支持国会技术评估办公室的回归(Bill Pascrell Jr.,2019);参与2020年美国总统竞选的华裔杨安泽在网站上公布了一系列政策选项,其中一项是复活OTA,并表示如当选总统,不会签署没有复活OTA的任何预算。

  二、成立OTA的时代背景和原因

  美国政府第一次关注技术评估,可以追溯到1937年由国家资源委员会提交的报告《技术趋势与国家政策》。报告中一个重要的主题是技术发明驱动社会改变:首先是技术发生变化,经济结构发生改变,社会和政府组织随之改变,最终会改变社会信仰和哲学。在很长一段时间里,这些改变被认为是积极的,制度化的技术评估没有得到重视。随着美国科技不断发展,特别是在肯尼迪政府雄心勃勃的登月计划和卡尔逊发表《寂静的春天》之后,技术对国家的重要性以及技术对环境的破坏性引起了公众的广泛关注。总结起来,美国国会成立技术评估办公室基于以下四个原因。

  (一)回应技术对社会的影响

  尽管美国人早就意识到技术既对社会产生积极影响,也对社会产生消极影响,但他们真正重视这一问题则发端于20世纪60年代。日益严重的环境污染、地球资源消耗、核武器以及耗资巨大的超音速交通等,都引发社会对技术的广泛质疑,作为公众代表的国会议员们自然要弄清楚技术到底在社会中扮演什么样的角色。为此,国会在1963年成立了科学与研发专委会,由来自民主党的议员埃米利奥·达德瑞奥(Emilio Daddario,1959—1970年担任美国国会众议院议员)担任领导。与技术悲观主义者不同,达德瑞奥认为科学技术将为美国社会带来光辉前程,但他认为科学技术也会带来阴暗面。因此,他不断地探讨国会建立一种评估技术的新机制的可能性,通过这种新机制的设计,来回答科技应用将产生怎样的后果,是如人所愿还是令人失望。

  (二)研发经费逐渐增长

  在人们对技术的担忧没有得到消解的时候,美国政府对研发的投入却是大幅度增长。政府研发预算虽然在20世纪60年代末到70年代初有些下降,但仍从50年代中期的30亿美元增加到1972年的170亿美元。国会被要求的研发投入越来越多,但国会议员们评估这些投资的能力却十分有限。在议员们缺乏专业知识和科学家们提供深奥的科技术语之间形成了较大的知识鸿沟和不对称的信息,国会迫切需要拥有一支自己的专家队伍。

  (三)涉及科技的立法增加

  随着技术的发展和研发费用的增加,国会面对的与科技相关的立法需求也越来越多。例如,在1965—1972年,这些立法议题有:在商业领域,涉及超音速交通、东北走廊试验、气候改善、海水淡化;在能源领域,涉及核能开发、阿拉斯加管道、西北部的水利与生态;在环境领域,涉及金属毒物跟踪、杀虫剂、抗生素食物、电动引擎开发等;在其他一些领域,涉及空间开发、海底矿产开发、极地调查、全球气候研究,等等。如果国会内部不能提供足够多的不偏不倚的信息,要对如此复杂的立法活动做出精准的决策就几乎变得不可能。

  (四)国会与行政部门的制衡

  美国政府讲究三权制衡,科学技术政策制定的责任主要由行政部门和立法部门承担,司法部门的作用相对有限。在行政部门中,总统有科学顾问或科学顾问委员会,承担科学技术职责的联邦部门(如国防部、能源部、农业部等)和机构(如科学基金委员会、航空航天局、国立卫生研究院等)也很多,而国会处理科学技术议题的支撑机构明显不足。

  基于上述原因,达德瑞奥于1970年4月提出议案,随后经不断修订获得众议院、参议院通过,美国总统尼克松签署,OTA法案于1972年12月13日生效。

  三、OTA的运行与发展

  (一)技术评估办公室法案的要求

  根据OTA法案,OTA的基本功能是提供技术应用可能产生的有益或者有害影响的早期标示,开发其他帮助国会的配套信息。为了实现这一功能,技术评估办公室有8项工作:识别技术或者技术项目已有的或可能的影响;尽可能确定因果关系;识别实施特殊项目的可替代技术方法;识别达到需求目标的可替代项目;对可替代方法和项目的影响做出预估和比较;提供适用立法条款的完整分析成果;识别满足上述任务需要进行的额外研究和数据收集;开展来自各专委会主席、理事会或者负责人的附加研究。

  (二)历任领导对OTA的定位和贡献(Peter D Blair,2013)

  从1973成立到1977年,达德瑞奥担任OTA的第一任负责人。OTA力求在为国会提供独立的咨询建议和评价技术的负面影响的双重使命中保持足够的张力。OTA虽然在提供及时高质量的研究方面赢得了名声,但是他们未能完成OTA的最初设想。OTA的多数议题来自理事会和顾问委员会,而不是来自国会中的各个专业委员会。或者说,OTA未能形成一种影响决策的有力机制,让国会在技术评估中获得更大的话语权。可能是来自国会的压力太大,1977年达德瑞奥意外辞职。

  第二任负责人彼得森(Russell Peterson,来自特拉华州的共和党议员,在出任OTA主任前担任国家奥杜邦协会会长)似乎有一个更大的愿景,他不想让OTA只是简单扮演国会委员会的附属机构,也不想只是规避争议,而是想寻求机构的自治,即成为联邦技术政策的一股领导力量。OTA自立了一些优先研究的主题,例如“技术在太空中的应用”“技术对生产力、通胀和就业的影响”。彼得森确实为OTA带来了新的研究想法,却偏离了OTA服务国会立法、独立于政府执行部门的初衷。毫不奇怪,彼得森想要自治的努力激怒了理事会,他只在这个位置上干了一年多就被迫离开了。

  与第二任负责人的雄心勃勃相反,第三任负责人吉布斯(John Gibbons,橡树岭国家实验室物理学家,在出任OTA主任前曾担任联邦政府能源保护咨询办公室主任)定位OTA更为保守的角色:谨慎回应国会各委员会的需求,为国会提供可靠的信息资源。在吉布斯的领导下,OTA采取了更为中立的立场,在研究报告里不直接推荐政策建议,而是给出多种选择。 就机构而言,OTA变成了国会的“共享员工(shared staff)”,因为OTA员工在完成一份主题报告后,就成了该主题研究领域的后备专家,在后续质询听证活动中成为国会议员随时可得的助手,以帮助议员获取更多的背景材料和分析、提出新的政策建议。

  OTA大约有200位雇员(三分之二为专业研究人员,专业研究人员中近6成具有博士学位),年预算经费约为2000万美元。Gibbons让OTA稳定生存了15年。1993年,吉布斯担任克林顿总统的科学顾问,霍尔德曼(Roger Herdman,儿科领域专家,在担任OTA主任之前,担任了副主任多年)接任延续了以前的风格。

  (三)OTA的组织结构和工作流程

  保持中立是OTA的最大特色。从组织结构来看,OTA成立了理事会,理事会成员13人,具有投票权的12位成员中6位来自共和党、6位来自民主党,理事会主席和副主席也属于不同党派,第13人也就是理事会主管没有投票权(Bruce Bimber,1996)。

  整个OTA的工作流程与一般咨询研究活动的流程大同小异,按

  顺序依次为(1)预先询问活动:与国会议员和工作人员交流;(2)正式请求;(3)技术评估理事会同意立项;(4)选择咨询小组成员;(5)数据收集与分析:咨询小组成员会议、调查、访谈、委托方报告;(6)起草最终报告:工作人员起草、内部和外部评议、修改、提交给技术评估理事会同意;(7)发布报告的摘要版和全文版:知识产权声明、媒体发布会、报送国会成员、图书馆等;(8)更为广泛的传播:专业出版、大众出版、广播、电视、职业团体、信息服务;(9)政策活动:国会听政、工作人员交流沟通、立法活动、与执行机构的互动、OTA拓展服务;(10)后续行动:支撑性文件、国会证词、接受新评估请求。

  (四)OTA的工作成效

  OTA任务来自国会下属委员会。1980—1995年,向OTA提出需求的前十大委员会分别是:众议院商业、众议院科学、参议院劳工、参议院商业、参议院政府事务、参议院对外关系、众议院国际关系、参议院环境与公共工作、众议院政府改革与行政、参议院能源。

  在20多年的时间里,OTA向国会提供了750多份报告,涉及的议题范围包括环保(如酸雨、气候变化、资源使用),国家安全(如向中国的技术转移、生物恐怖主义),健康(如疾病、医疗废弃物管理)和社会(如工作场所自动化及其技术如何影响社会群体),这些报告并非提供原创的科学研究,而是提供所涉及的相关事实和理论的概括,识别来自各方的相同和不同的意见,综合形成一份供决策参考的多种备选方案(Jathan Sadowski,2015)。

  OTA将科学带入了国会讨论的中心。OTA为国会重要立法辩论提供了高质量的材料,这些立法报告包括:能源安全法案、清洁空气法案、对外援助案。最忙的时候,OTA每周至少一次为议会各委员会提供证词。OTA的报告成为国会复印办公室和国会技术服务部门的最畅销资料,仅20世纪80年代国会复印办公室就卖掉48000份OTA报告(Hon.Amo Houghton)。

  四、OTA的关闭及原因

  1994年国会通过削减政府预算的法案,国会先拿自己开刀,做出表率,包括各委员会削减预算15%,领导层及其附属办公室削减预算12.5%,其中政府审计署(GAO)削减预算25%,经费大致为1亿美元。OTA的预算被全部削减,经费大致为2000万美元。1995年9月25日,OTA正式停止工作。关闭的大致原因如下:

  (一)机构太小

  客观上讲,政府削减预算,总会有一些机构受损,规模大的机构虽然受到影响但运转依旧。政府撤掉规模较小的机构相对容易,OTA成为被一锅端的不幸者。OTA似乎过于谨慎和保守,从来没有想着扩大自己的职员队伍,增加自己的财政预算。如果OTA员工数量和预算金额大到一定数量,这个内部组织就趋于稳定。也因为人手不足,一些国会议员抱怨OTA的报告传递得太慢,跟不上立法决策的节奏,因为一份典型的研究报告往往会花上两年时间。

  (二)中立悖论

  保持中立是OTA的特色,也是它的致命缺陷。对于国会议员们来说,专家必须对他们的议题给予有效的回应,必须在政治优先和技术评估中对立法提供有用的帮助,在研究结果和立法政策间建立起非常强的相关性。OTA有时给人以过分强烈的印象,公共政策的分析是客观的,殊不知在形成和实施技术评估研究时价值判断已经嵌入其中。也因为追求不偏见,报告也就无主见,政策建议过于安全,缺乏想象力,缺乏冒险的空间。过分中立的结果是当OTA面临撤销时,没有几个议员会为OTA说好话。

  (三)公共参与不足

  也有学者认为,OTA的最大缺陷是“公共价值失灵”(Jathan Sadowsk,2015)。尽管OTA在工作手册和负责人的相关文本中都强调公众参与的重要性,OTA在实际操作中,却没能将一项技术在非科学的、非经济方面的核心分析内容完全展示出来。OTA在征求意见时,仍然依赖于专家,没有接纳来自更加广泛和多元的公民意见。OTA没有建立一种机制,去培育和集成来自普通公众的观点(Richard Sclove,2010)。

  五、悬而未决的重启之路

  由于OTA法案并没有被废止,政府只是暂停向OTA拨款,要重启OTA就只需要获得政府拨付的运行经费就可以。自关闭之日起,不断有来自民主党的国会议员呼吁国会在下一年度提供预算配额,让OTA重新开展工作,这些呼吁声在近几年变得更加频繁(Kevin Kosar)。

  在技术评估方面,美国国会至少还有三个非常重要的渠道来获得足够多的信息:国家科学院系统(NAS)、国会研究服务办公室(CRS)和政府审计署(GAO)。

  NAS提供的是来自美国最卓越的科学家和技术专家群体的整体建议,但为国会提供咨询不是他们的基本任务,在回应国会的咨询要求时他们可以也能够随时拒绝。特别是在立法需要的时间节点上,他们难以满足提供及时的研究报告,而且这些研究报告的费用很高。由于NAS是非政府组织,他们对政府各个部门的职能和需求也缺乏足够的了解。

  CRS是国会的内设服务机构,能够做到对政策咨询的快速响应,但他们不习惯于与咨询方和外部专家一起工作,不具备OTA那样必要的技术和分析能力,也没有进行同行评议的经验。

  GAO正在逐渐成为OTA的替代者。大致从2008年开始,GAO开始从事OTA过去开展的那种类型的技术评估工作。他们能够轻松地与联邦政府的其他部门打交道、获取信息,因此他们为国会提供了众多报告,限于他们作为财务审计部门的办事规则和文化,这些报告的分析视角多是监管的,而缺少前瞻性;考虑到GAO的核心使命,技术评估很难成为长期业务。为了弥补这些缺陷,2019年,GAO宣布成立一个独立团队:科技评估分析团队(Science, Technology Assessment, and Analytics,STAA),到2019年年底,团队全职员工将达到70人(未来有可能达到140人的规模)。在70人队伍中,25人团队着重于面向现实和新兴技术的研究(如再生医学、5G通信、量子计算和人工智能),23人团队监测联邦科技计划的进展和绩效,11人团队提供有关技术投资的咨询服务,6人开发新的数据分析和审计工具。2020年的经费预算为1500万美元(Jack Corrigan,2019)。

  众议院拨款委员会在2018年为了重启OTA,在2019年的预算草案中列支了250万美元,但最终未获通过;2019年又提供了一份2020年重启OTA的拨款预算草案,金额为600万美元(Jory Heckman,2019)。

  众议院两位议员在网上发起了重启OTA的签名活动。在写给议会主席的请求信中,两人认为在OTA关门的过去20多年里,国会对技术评估的需求一直在增加,因为缺乏有力支撑,在激励创新和减少新技术(如自动驾驶、人脸识别)的潜在危害等政策问题上难以抉择;而且国会投资OTA在经济上也是合算的,因为与年度投资230万美元相比,其节省的政府开支远远超过这个数。

  2019年9月,有议员提出了一份“技术评估办公室促进与强化法案”,通过将OTA更名为“国会技术办公室”来复活OTA并赋予其他功能的提案。特别重要的功能是,该法案要求办公室可以不经理事会评议,直接快速地向议员们提供更多的关于技术评估的基础信息、技术支持和针对性的政策建议。

  2019年10月,美国国家公共管理研究院(National Academy of Public Administration,NAPA)发布了一份来自国会委托研究的成果报告。报告给出的结论是,虽然国会立法者与国会之外的科技专家在获取和商议有关政策时存在能力上的差距,但可以强化现有机构GAO和CRS的供给能力,来满足立法者的更多需求。报告推荐成立一个新的国会科技咨询者办公室,以保证国会议员、各个委员会和办公室来吸收、平衡来自各方面的技术评估结果,作为技术评估的协调者,以避免机构之间的业务重复。显而易见,这个建议对重启OTA者是不利的。

  六、关于OTA兴衰与重启的进一步评述

  依照目前的进展,在特朗普任期内,重启OTA的可能性非常小。不管OTA是否重启,技术评估本身以及政府依据技术评估进行立法决策都面临着一些巨大挑战。

  (一)更全面的技术评估

  一位原OTA工作人员承认,在众多科技议题上,为政策提供可信的、有力的、特定的建议的机构也不少,诸如国家生物伦理咨询委员会、总统科技顾问委员会、总统信息技术咨询委员会、国家研究院系统、国家科学理事会等,但OTA走得更远一些。通过描绘各种竞争者的信息,邀请利益相关者来面对面质疑,甚至公开征求反对者的意见,OTA报告的形成过程是复杂的、公开的、足够民主的,以消除党派的、小群体的和自身的偏见,从中分离出国家利益,解释多种可替代方案的优劣。作为国会的一员,它服务的是国会议员代表的全体选民,而不只是来自研究机构、产业界和智库的专家。区别于选票结果的党派解释、法庭对科学证据的争论,OTA不单单是采取科学方法来解释事情的真相,更是提供了一个论证观念、剖析主张、评估知识的论坛(Daryl E.Chubin,2001)。

  (二)难为的诚实代理人

  小罗杰·皮尔克将参与科学决策的科学家分成了四大类(《科学在政策和政治中的意义》,上海交通大学出版社, 2010)。一类是纯粹的科学家,他们是政策的冷眼旁观者,只负责为决策提供信息,而不参与信息对决策的价值判断;第二类是科学的仲裁者,他们与决策者互动,提供多种信息,并为决策者给出价值判断,但不参与决策的具体过程;第三类是观点的辩护者,他们不仅为决策者提供带有个人价值判断的信息,而且以极大的热情参与到决策中;第四类是诚实的代理人,他们为决策者提供足够多、不带偏见的信息,同时给出可供决策者选择多种可靠的、有效的和可替代的决策方案。皮尔克主张科学家在政治决策中应该做诚实的代理人,认为OTA扮演的就是典型的诚实的代理人角色。事实上,OTA很难在中立和服务决策的夹缝中生存。一个典型的例子是如何评估里根政府提出的战略防御计划(SDI)。1984年,OTA先期提供的是一份专家个人署名的技术分析背景材料,而不是专家组对SDI的正式评估,随后在1985年和1988年提供的两份附加报告中,OTA增加了内容的分析深度,在措辞上小心翼翼,以免激怒里根政府。由于报告的总体结论是“SDI在技术上不可行,不能服务于国家政策和公众期望”,OTA受到来自里根政府的指责:一是OTA充满了来自党派的偏见,二是OTA的相关报告无意中泄露了国防秘密。

  (三)难以满足的政策需求

  国会议员作为政治人物,需要的究竟是中立的信息还是政策的依据?能够为国会提供科技信息的渠道很多,但这些科技信息可能由于提供者视角不同而彼此矛盾,也可能前沿科技本身具有不确定性的特点导致信息的模糊,国会议员们会感到“信息过度”,无法从大量的信息中分辨出利于自己做出决策的信息,因此他们寄希望于专家们提供准确无误的判断帮助自己做出决策。专家们为了保证客观性而提出的模棱两可的结果,议员们可以各取所需,反而会加剧议员之间的冲突。客观中立要求专家保持住作为学术研究者和冷眼旁观者的身份,而政治政策的制定要面对更复杂的情景、更多元的群体,需要在众多选择中进行优选或者平衡,他们需要专家作为决策咨询者的身份,更有可能是决策代言人的身份,来服务于决策。

  (四)更为复杂的现代治理困境

  在新兴技术领域,特别是人工智能、大数据、物联网和基因编辑等领域,技术迭代的高速度、方向不确定性、市场应用广泛性等,需要政府提升治理能力,在治理结构上要更加具有灵活性,要跟得上技术变化的节奏;在技术管制方面,政府治理既不能扼制潜在新技术的发展,又要提前将管制标准嵌入到技术研发过程中。例如,在个人隐私保护方面,政府过去采取自上而下的命令——管控策略不再有效,而必须采取新的策略,在开发使用信息时,要与那些掌握着大量隐私数据的平台公司协同合作,才能兼顾个人、机构和社会三者的利益平衡。也就是说,政府在解决现代治理难题时,远不是仅依据几份完美无缺的技术评估形成的政策咨询建议所能实现的。

  七、对中国推进国家技术评估的建议

  尽管OTA从关闭至今未能重启,但美国国会开展实质性的技术评估工作一直没有停止。中国也应该从战略、制度、组织等层面,积极推动类似工作的开展。

  在国家层面更加重视科技评估与分析。尽管我国有多个部门开展了类似的科技评估工作(例如技术前瞻分析、科技计划项目评估、生态环境评价、医学监管、数字隐私权和基因编辑伦理,等等),但各自局限于部门、专业和项目,服务于国家立法和整体公共政策制定的科技评估还未得到重视。基于国外实践,建议在国家层面设立相关职能部门,开展科技评估工作。

  在国家科技规划编制和重大关键技术实施中体现科技评估与分析。各类科技规划中通常会涉及科技重大研究方向、重点领域、重大工程等内容,需要广泛征求意见。在开展国家重大关键技术的评估和分析时,需要提前考虑到更大的影响范围和更多元的影响群体,考虑到技术应用和良好治理的关联与互动。

  在科技宣传与普及中介绍科技评估与分析。国际上的科技评估与分析经历了专家主导、吸收相关利益团体参加、让社会公众广泛参与这三个阶段。将中国重点发展的技术领域评估和分析的结论,特别是涉及对公众正在产生或即将产生的影响,作为科技宣传和科技普及的重要内容,有助于公众更好地理解我国的科技创新,支持国家科技创新战略和政策的实施。