美国国家实验室改革的矛盾、难点及对我国的启示

　　文/郝君超(中国科学技术发展战略研究院)

　　美国国家实验室在成立的半个多世纪以来，取得了瞩目的科研成果和创新绩效，在维护美国国家安全以及领先优势地位方面，发挥了不可替代的作用。近年来，这些美国国家实验室的创新效率和产出受到国会以及民间智库的质疑。事实上，美国政府部门对其下属的国家实验室的改革一直在持续推进，但由于美国国家实验室现在面临着比建立之初更加复杂的挑战和多样的使命，因此改革工作困难重重。本文重点针对美国国家实验室改革“坚持什么、改进什么、矛盾是什么”做出具体分析。

　　一、美国政府及智库对美国国家实验室的评价

　　总体上美国各界对国家实验室的表现持肯定态度。美国能源部认为，在过去75年里，能源部下属国家实验室在科学、能源以及国家安全领域解决了很多重要问题。这些技术使美国得以在快速变化的世界中保持科学和技术前沿的位置。这些国家实验室还与产业界和学术界合作，在创新驱动经济发展和确保国家繁荣方面发挥了重要作用。

　　同时，也有调查报告指出美国国家实验室运行与管理中存在一些问题。2013年，美国国会委托智库机构对能源部国家实验室进行了调研，指出美国国家实验室存在行政管理繁琐、对外合作限制过多、对大科学装置的监督缺位等若干问题。2015年，美国科学院国家研究理事会提出对国家实验室治理结构进行渐进式改革的主张，改革的主旨是对外部机构资助的研发活动进行统一规划与管理，并使实验室决策和执行更加及时。布鲁金斯学会在近期的一份研究报告中指出，目前美国国家实验室为地区经济发展提供的创新支撑不够。主要表现在实验室参与地区发展的激励机制不强，管理机制较为保守，与企业的合作审批流程过长，实验室往往更倾向于与资金雄厚的跨国企业而非本地中小企业合作等。

　　二、美国国家实验室改革的矛盾及难点

　　基于此，为了提高国家实验室的效率和效益，美国能源部等政府部门，纷纷开始了对其下属国家实验室的改革。由于美国国家实验室现在面临着比建立之初更加复杂的挑战和多样的使命，因此在改革过程中面临着诸多矛盾和难点。据能源部2016年发布的《美国能源部国家实验室绩效评估报告》，美国能源部国家实验室在改革过程中主要存在以下几个方面的矛盾和难点。

　　一是重建能源部与国家实验室的信任关系。过去一段时间内，美国国家实验室与能源部的关系被侵蚀了，这是双方共同造成的。一方面，国家实验室没有完全信任能源部，私自与国会和其他机构签订项目合同，对于出现的问题也没有及时告知能源部，在缺少监管的情况下在一些新兴领域争取新的研究项目;另一方面，能源部也没有完全信任国家实验室，能源部对实验室的微观管理工作，如在工作应如何开展以及预算等方面做了过多限制。为此，报告认为应当从以下几个方面重新确立能源部与国家实验室之间的信任：一是国家实验室应当将计划活动、项目以及预期取得的成果提前告知能源部;二是能源部应在法律范围内，赋予国家实验室资金管理更多的灵活性，使实验室能够更加进行自主管理，比如在平衡合同要求、地方监督、评估和数据调用以及预算编制等方面;三是在技术标准方面，能源部应该允许在一些领域实验室使用联邦、州和行业标准来代替美国能源部的要求。

　　二是保持目标瞄准与提高质量。作为17个国家实验室的管家，能源部在为实验室体系提供战略方向方面发挥着重要作用。因此，实施计划的战略审查对于确保实验室完成能源部安排的优先任务至关重要，但是目前能源部并没有设置这种为实验室体系提供综合战略指导的程序。同时，作为每一财年的总结，出资机构都会对实验室的科技绩效进行评估。报告指出，改造、投资提升员工的能力以及进入新的领域，对于提高实验室绩效和保持高水平的研究质量十分重要。为了提升实验室技术人员的质量，应当促进他们参与各种国际和国内会议，跟踪科技最新发展。能源部应该把实验室作为一个具有总体战略计划的系统进行管理，只要研究符合任务的优先级，就应当赋予实验室选择研究路线的灵活性。

　　三是促使国家实验室影响最大化。国家实验室是一个不可估量的国家财产，大量的资金投入创造出对国家安全和经济发展至关重要的科学技术能力，因此需要进一步全面挖掘国家实验室的潜力。报告指出，目前在扩大合作使实验室运行更加高效、解决管理低效等方面还可以做出更多改善，从而使国家实验室的影响最大化。为此，美国能源部实验室必须努力打破外部壁垒，与各类企业、学术界和其他联邦机构合作。如与大学的合作方面，联合聘任教职和开展同行评议等。技术转让应当继续采用商业化机制，也可以借鉴其他部门的最佳实践。国家实验室的科研设施对于其他联邦机构的研究人员、学术机构以及国内外的私营部门都是独一无二的、非常有价值的国家资源，因此这些科研设施的配置需要科学地规划和评估。qí其 tā他 lián联 bāng邦 jī机 gòu构 、 xué学 shù术 jī机 gòu构 hé和 yán研 jiū究 rén人 yuán员 de的 guó国 jiā家 zī资 yuán源

　　private sector here and abroad.

　　国会和能源部应当坚持使用同行评审过程来确定新的科研设施的购置事项。

　　四是提高国家实验室效率和效益。近年来，国家实验室常常因为支出过多而受到批评，管理费用等间接成本被认为是实验室成本的主要来源。在调查中发现，任务范围、实验设施的使用年限以及地理区位等是影响实验室成本的重要因素。因此，报告建议能源部应当对实验室的间接成本提供更大的透明度，发布每一个国家实验间接费率的年度报告。同时，鉴于预算有限，美国能源部和实验室应继续努力改进实验室设施，通过加快超额科研设施的退役等措施减少实验室运行成本。能源部、实验室、国会以及管理和预算办公室应积极合作就基础设施资源短缺及购置达成一致意见;或者制定长期计划，通过第三方融资、加强使用租赁、吸引州政府的资金、利用与其他联邦机构的伙伴关系等方式来解决实验室预算紧张问题。

　　五是保证持续的变革。在过去的40年中，有超过50个委员会对国家实验室进行了评估和研究。这50多份报告的评论显示出一种非常一致的批评模式以及一系列重复性的改进建议，由于一些改革建议并没有得到有效执行，导致这些报告发挥的作用并不大。因此，报告建议应当建立一个常设的审查机构以跟踪执行这些报告中的改革建议。该机构应定期向能源部、国家实验室、行政部门和国会报告国家实验室改革的进展、结果和需要进一步实施的措施，并协助国会委员会为能源部实验室的未来评估制定合理的计划。

　　三、对我国国家实验室建设的启示

　　虽然我们不能完全照搬美国国家实验室建设与改革的经验，但基于国家实验室建设与运行可能存在的一些共性问题，美国国家实验室的治理与改革经验仍然具有一定的借鉴意义。

　　一是建立国家实验室与主管部门的良性互动关系。首先，主管部门应当制定实验室发展的战略规划，在实验室使命定位、优先事项等方面做出指导，并制定监测评估机制。成立或指定国家实验室的常设审查机构，对实验室的运行、管理及产出情况进行长期跟踪研究及评估，并将改革的进展、结果和需要纠正的措施定期向实验室主管部门、国务院及党中央进行汇报。在此基础上，给予实验室充分的自主权，在研究任务开展、项目资金及科研设施管理使用、研究人员聘任及参与国际交流合作等方面，允许国家实验室进行自主管理和决策，使国家实验室能够在更加宽松的环境下开展战略前沿研究。同时，国家实验室接受除主管部门之外的机构的项目合同以及研究计划的调整等，应当及时告知主管部门，使双方保持良好互动。

　　二是国家实验室数量不宜盲目求多，要在明确功能定位基础上，提高创新产出和运行效率。首先，国家实验室的建设过程中需要举全国之力并消耗大量资金及各类资源，因此，建设数量不宜过多，优先选择国家安全战略急需的优势领域筹建国家实验室，待运行成熟后再推广。其次，国家实验室必须以国家战略发展亟需的各类优先事项为主要研究领域和研究选题，解决关系国家安全和长远发展的战略性、基础性的重大问题。在此基础上，要在有限的经费预算下，实现更高的运行效率和更好的创新产出绩效，包括简化实验室科研管理流程、压缩实验室间接费用、对购买大型科研仪器设备进行评议、提高实验室科研设施的使用效率以及提升科研人员研究水平等。

　　三是扩大国家实验室对经济发展的影响。完善创新生态体系，使国家实验室最终应当成为促进国家经济发展的重要力量。首先，吸收来自行业、企业的代表参加国家实验室的理事会，在研究过程中就应当与产业界进行密切沟通，奠定良好的产业化和商业化基础;其次，鼓励企业界向国家实验室注资或捐赠，扩大国家实验室运行经费来源;同时，利用创新券项目等方式，使更多有能力的中小企业利用国家实验室的各类创新资源，促进国家实验室与企业特别是中小企业开展各种形式的合作;最后，加大国家实验室科研基础设施和条件的开放共享，发挥国家实验室在孵化创新项目和支持创新创业团队方面的作用。