论产业政策向创新政策的演进

　　文/陈志(中国科学技术发展战略研究院)

　　近一段时期，我国政府相关部门、学界对于产业政策进行了热议。各方在产业政策定义、政府与市场是否能有效互补等基本认识上产生了很多分歧。实际上每个国家都有产业政策，无论是系统的还是分散的，但是以美国为代表的国家却可以不承认。然而一涉及到创新政策，即使是美国也会表示：创新是复杂的过程，而且跨越多个学科，需要依靠集体的努力，而且往往需要国家的巨额投资来支持。殊不知，创新政策实际上具有产业政策的核心特征——“选择性”。同时，从近年的理论发展和实践看，产业政策已逐步向创新政策收敛，创新驱动发展已经成为世界大趋势，创新政策很可能是产业政策的最终归宿。

　　一、创新政策具有产业政策的核心特征

　　产业政策比较狭窄的理解就是管制政策，或者说产业组织政策。广义来看，对产业政策可以用“目的性”和“选择性”两个途径去定义：一是侧重产业政策的“目的”。例如学者Soete认为产业政策是提高产业效率、规模、国际竞争力和实现自主发展的结构政策。二是侧重产业政策必须有所选择。林毅夫与张维迎的讨论非常热烈，虽然对产业政策概念的理解有所区别，但是产业政策对某些产业的偏向性两位教授是有共识的。产业政策领域权威学者哈佛大学教授罗德里克干脆认为任何时候政府有意偏向一些经济活动，就是在执行产业政策。我们也注意到很多学者把一些普惠性的市场经济的基本制度安排也理解为产业政策，这实际上是非常不妥当和不严谨的，不能将市场经济制度建设同市场经济制度必然产生的“失灵”两个问题混在一起。

　　对创新政策概念理解的复杂性并不输于产业政策，因为它涉及到“科学”“发明”“技术”“创新”等基本概念。作为衍生概念，科学政策、技术政策、创新政策也产生了很多不同的定义。类似地，创新政策概念也可以从目的和选择两个方面出发。例如OECD科技委员会把发展创新政策的目的归结为把科技政策与政府其它政策, 特别是经济、社会和产业政策, 包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体，去影响创新。也有很多学者更关注选择性，认为创新政策是国家通过政策设计和实施，影响某一领域新技术的发展、吸收和商业化。

　　总的来看，关于产业政策与创新政策，自由放任主义、发展主义各有理解。我们认为：

　　一是创新政策实际上是各种促进技术多样性和竞争，提升创新效率和经济社会发展绩效政策的总和，具有选择性这一特征。创新是经济活动，它必然会落到具体领域和产业。所以，创新政策的主体部分必然具有“选择性”这一核心特征，无疑就是产业政策。

　　二是创新政策可以理解为包含科学政策、技术政策。后两者的核心部分实际上都从属于创新政策，创新政策不包括纯粹的、无偏向的、目的为探寻真理的科学政策。除此之外，其他科学政策皆是创新政策，只是偏重于前沿与重大理论研究;技术政策则倾向于技术的实际应用;创新政策总体则关注创新的产生、扩散与收益最大化。

　　二、产业政策转向创新政策：创新如何驱动发展

　　在传统的或者说简单的新古典经济学中，任何政府干预都会使得经济偏离资源最优配置的状态，从而减少社会福利。但因为真实世界存在规模经济、垄断力量，也就是最初形态的“市场失灵”，所以最早的产业政策、产业规制政策是主旋律。以美国为代表所信仰的新古典经济学(包括传统市场失灵)最大的缺点就是对于技术创新的处理，技术创新、技术进步一直是个“黑箱”。但随着后发国家例如东亚国家通过技术引进、再创新等手段不断提升竞争力，特别是日本、韩国的崛起，使得西方政府官员和经济学家们认识到：市场在资源配置特别是创新资源配置过程中的“成本”可能比主流观点预料的要严重得多。为此学界开始将产业政策从干预正当性的角度向创新政策推进。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨在多个场合反复强调了产业政策针对的三种新的市场失灵，即创新活动的正外部性、信息扩散和搜寻的公共品性质、新兴产业在初期市场的不足和缺失。这三种失灵对应的产业政策工具就是对研发进行公共投资、促进创新主体合作、政府采购创新产品，都无疑属于创新政策范畴。

　　很快，创新这个“黑箱”从市场主体、产业类别等多个维度继续被打开，产业政策理论从上世纪末开始加快向创新政策收敛。例如经济学家Lall从发展中国家进行技术学习追赶发达国家这个角度认识产业政策，认为发展中国家企业的技术学习面临不同的风险和成本，不同国家学习能力的差别决定一国经济是否能腾飞，国家和企业的技术创新能力由于技术领域不同，外部性与失灵千差万别，所以普惠式的政策没有意义，需要有选择性的政策支持。一直到本轮中国关于产业政策的大讨论，其实核心议题都是在讨论创新如何驱动发展。在当下中国，产业政策和创新政策正走向高度地融合。

　　三、创新政策自身演进：从线性到系统

　　创新政策最经典的干预正当性也是市场失灵与外部性。首先被提及的是对知识生产的认识，认为知识是公共品，知识生产还有高度不确定性，这实际上是为对基础研究进行公共投入提供了正当性。当然这一切与布什《科学——没有止境的前沿》这份报告的巨大贡献是密不可分的。更加深入的研究集中在创新收益的分配和不确定性方面，核心是创新主体的研发投入收益率低于整个社会的收益率，导致研发投资活动不足。这为公共科技投入等提供了理论基础。但是这种新古典意义上的市场失灵最大的缺点是忽略了现实中极其复杂的创新过程，研究者和决策者都认识到：正是由于多种类型的创新主体不断进行相互学习、相互竞争才导致了创新，企业的绩效不仅仅依靠自己的学习和努力，还要依靠自己和整个创新系统的互动。如果这种互动降低或者效果变差，那么技术进步就会放慢。这种类似的创新系统各要素的种种不适应与错配(mismatch)现象，就被定义为“系统失灵”。

　　目前来看，系统失灵多种多样，还在不断出现新的类型。从理论和实践看，主要分为三种类型：

　　1.基于创新主体的系统失灵。主要集中在两个方面：一是企业创新基础设施投资不足，包括企业(产业)的知识基础设施，特别是对中小企业而言。二是学习失灵。指的是企业无法快速和有效地学习，因此企业和产业被锁定到已有技术轨道之中，影响整体技术进步。这一类指向的创新政策多为中小企业相关的支持政策。

　　2.基于创新网络的系统失灵。主要形式有以下：一是创新主体或者主体功能的缺失。这一类的政策工具主要指的是公共教育、科研机构的设立。二是协调失灵。一般指的是创新活动分散于不同的产业、不同的企业，由于受到信息、制度和合作障碍的约束，创新系统各个主体之间、产业内部、产业之间会出现不一致的地方，这会限制价值链以最有效的方式进行组合。这就是“协调失灵”(coordination)的精要所在。这是目前创新政策的主体，政策工具包括公私合作研发项目、产业创新联盟、公共技术预测和预见等等。

　　3.制度失灵。创新经济学大家尼尔森认为技术进步改变了行为主体的存在方式和行动模式，导致与原有制度和技术的冲突。其中，法律和规制的变化对于创新非常重要，应该保证企业的自由进入，激励企业家精神。这一类政策工具包括新兴产业的准入、金融体制等旧政策的调整和变化。

　　但是近几年创新系统的失灵出现了很多新现象，例如由于每个国家具体的制度背景不同，创新系统失灵的政策工具不可能简单移植，创新系统在整个国家社会经济中的“嵌入性”越来越被人关注。这种“嵌入性”还体现在创新政策工具和宏观经济、财政、金融等诸多政策工具之间的冲突和掣肘。

　　四、启示与展望

　　创新政策的理论和实践数十年间发生了很大变化。虽然对于科学、技术、创新、创新系统的理解和创新政策研究并不一定完全匹配，但是基础研究和知识生产显著的外部性，以及创新是在复杂制度体系背景下各主体互动的过程，这些核心观点无论是在理论研究层面，还是政策实践层面，均取得了共识。从当下科技创新和产业变革的趋势来看，创新驱动发展是全球核心主题，这也决定了产业政策无论是理论还是实践，都正在逐渐向创新政策的方向演进。虽然创新政策目前的主流是解决系统失灵问题，但是现实中也出现了很多新的与创新系统相关的政策问题需要进一步研究。例如从嵌入性看，创新与社会经济环境息息相关，未来的颠覆性创新无疑要和整个现有完整的社会经济体系斗争或抗衡，如果没有政府的干预，整个社会经济体系都会被锁定在已有的技术范式中。因此，创新政策的理论和政策制定的背景变得更加宏大，决策过程需要更加地精细化。

　　本研究受到科技部战略研究专项“新兴产业创新生态系统研究”(ZLY201614)的支持。