科技中国杂志

加拿大发挥国家实验室功能的代表性机构及启示

来源:《科技中国》2018年第八期pp.23-26

日期:2018-08-20

  文/李研(中国科学技术发展战略研究院)

  2017年8月至9月,中国科学技术发展战略院研究人员赴加拿大渥太华大学科技、社会与政策研究中心(ISSP)访学,针对加拿大国家实验室的发展现状、管理体制、运行机制等相关问题开展系列访谈2和专题研究,形成报告如下。

  一、加拿大没有统一的国家实验室管理序列,但实际存在着发挥国家实验室功能的科研机构

  “国家实验室”概念的形成和发展源自美国,加拿大官方并未采用国家实验室这一概念,但加科学家和科技政策研究人员普遍认为加拿大实际上存在着发挥与美国国家实验室类似功能的若干科研机构,对于哪些机构可以称得上国家实验室也能达成共识。由于加拿大人口规模和经济总量均为美国的1/10左右,研发支出仅比美国的1/20略强,因而加拿大国内承载大型科研设施、具有较高研究水平的科研机构数量并不多,人员规模也较小。

  根据我国对国家实验室的理解,国家实验室概念的核心在于实验室开展的研究活动承载着国家使命,一国中央政府或联邦政府能够通过某种指令传输渠道将这种国家意志传达给实验室,从而使其开展的科学研究任务区别于一般的科研活动。

  此次访加期间本文作者采访了4个机构,分别是萨德伯里中微子地下实验室(SNOLAB) 、加拿大粒子物理与原子核物理实验室(TRIUMF)、加拿大同步辐射光源(CLS) 、加拿大自然资源部能源实验室(CanmetEnergy)(详细信息见附表)。

  二、加国家实验室分属两种不同的管理体制

  加拿大境内拥有先进研究设施和较高研究水平,且实际承担国家重大科研任务的实验室分属以下两类。

  第一类是隶属于加拿大联邦政府某个部门的实验室,通过加议会立法和人事管理等方式保证其承载国家使命。此类实验室的特点是实验室的法人性质为政府专设机构(government agency),实验室资产属于国有资产性质,管理人员和科学家属于公务员身份,实验室的建设运行经费绝大多数来自于联邦政府部门科研项目经费,如附表列举的加拿大自然资源部能源实验室(Canmet Energy)属于加拿大自然资源部(NRCan)的业务板块。与该实验室类似,加拿大联邦农业和食品部、海洋和渔业部等部门也拥有自己部门业务板块内的实验室,它们分别发挥着各自领域国家实验室的功能。

  对于政府部门所属国家实验室,一般通过加议会立法的方式设立,建设经费由财政专项预算安排。如加拿大自然资源部能源实验室(Canmet Energy)的前身燃料测试实验室由加议会1907年通过地质和煤矿法案(Geology and Mines Act)建立,加拿大航天局(Canadian Space Agency)及其实验室由1990年加议会通过的加拿大航天局法案(Canadian Space Agency Act)设立。法案一般会清楚地列出实验室的使命、资金来源、业务范围、治理方式等内容。

  加政府所属实验室管理人员和研究人员的任命、聘用依照联邦政府公务员相关程序执行,从人事安排的角度保证加国家实验室履行国家重大科研任务使命。

  第二类是由科学家发起、在多方资助下成立并逐渐发展壮大的实验室,此类实验室通过加拿大创新基金专门资助及评估的方式保证其承载国家使命。这类实验室建设动议多来自科学家,由科学家和政府相关部门反复沟通并逐渐获得支持,法人性质普遍属于非营利性公司法人(Not-for-Profit Corporation)3。

  非营利公司性质的国家实验室的建设经费一般经多方筹措完成,加政府通过加拿大创新基金资助建设经费。实验室的资产属于公司财产,管理人员和科学家属于这一公司的雇员,不是政府公务员,实验室的建设运行经费呈现出多元化特点。如附表中列出的萨德伯里中微子地下实验室、加拿大粒子物理与原子核物理实验室、加拿大同步辐射光源。

  1997年,加拿大议会通过成立国有性质的加拿大创新基金,专门支持能够提升加拿大国家研究能力的大型研究基础设施建设和运行,资助包括非营利性公司国家实验室在内的各类研究机构的基础设施建设。从实际情况看,政府以外能够不断发展壮大的加国家实验室,无一例外都得到了加拿大创新基金的支持。

  三、无论属于那种类型,加国家实验室管理层都采取自主管理的模式

  加政府所属国家实验室一般不设理事会,其主任由政府任命,作为由立法而设立的政府专设机构(Government Agency),直接对加议会负责,其特殊的机构性质保证了其管理层能够享有运营实验室的自主权。同时,政府专设机构强调和政府保持一臂之距4,即专设机构应避免政治因素和党派影响,聚焦于该机构所从事的专门业务。专设机构的特殊法律性质使得加国家实验室的管理人员享有较充分的内部管理自主权。以自然资源部能源实验室为例,在采访其主任Dean Haslip时了解到,作为一家政府专设机构的主任,其拥有该机构完全的人事和财务管理权力,可以根据业务需要增加或减少员工数量,不受编制限制;也可以根据其认为更有效运营该实验室的方向,在符合预算的前提下调整资金用途。

  加非营利公司性质的国家实验室普遍建立了“兼职理事会+全职主任”的治理模式。理事会由各利益相关方代表以及有相关经验人士组成,通过定期举行理事会会议对重大问题进行决策,保障加国家实验室的战略方向。实验室主任由理事会任命,对理事会负责,全职负责实验室的日常运营。实验室主任享有充分的运营实验室的权力(一些实验室甚至直接称其主任为首席运营官CEO,如加拿大同步辐射光源),包括解聘和招聘新的员工、制定内部奖惩规定、在依法合规情况下支配科研资金等。

  四、对我国国家实验室建设的启示

  第一,处理国家实验室和政府关系时,应有“政事分开”意识。国家实验室是开展科学研究任务的专门机构,不是行政机关,如何在保障国家实验室承载国家使命的同时避免行政化倾向,是一个必须面对的问题。加拿大政府所属国家实验室在处理这一问题时,通过赋予实验室适合的机构性质,并适用“一臂之距”原则,形成了有利于加国家实验室有效运营的政府和实验室关系。“一臂之距”在我国语境下可以理解为“政事分开”,即在新建国家实验室时,应强调国家实验室是承担一项特殊功能的专门机构,应与行政体系保持一定距离,以保障其独立、高效运行。

  第二,建立行之有效的理事会,保障国家实验室管理层的广泛代表性及科学形成战略方向的能力。加拿大非营利公司性质国家实验室的有效治理经验之一,就是其理事会人员组成的广泛性和科学性。通过定期召开理事会会议,吸收科学家、企业家、政府官员等不同背景理事的意见,能够较为科学地形成国家实验室的战略方向,保障其国家使命的完成。我国国家实验室建设作为一种新的制度尝试,应注重理事会建设。可邀请相关领域知名科学家、企业家,以及政府官员构成具有广泛代表性的国家实验室理事会,并制定详细的理事会议事规则,配备专职秘书处工作人员,以确保其发挥制定及调整国家实验室战略方向的实际议事、决策功能。

  注:

  1 本文系科技创新战略研究专项《深化科技体制改革若干重要问题研究》(项目编号ZLY2015083)阶段性研究成果。

  2 采访人姓名及职务:Ms.Melanie Cullins,加拿大国家研究理事会IRAP项目国际合作计划主任(面对面采访);Mr.Dean Haslip,加拿大自然资源部研究室主任(面对面采访);Mr.Nigel Smith,萨德伯里中微子地下实验室主任(电话采访);Mr.Sean Lee,温哥华粒子物理与原子核物理实验室公共关系部主任(电话采访);Dr.Jeffrey Cutler,加拿大同步辐射光源战略关系部主任(电话采访)。

  3 公司(Corporation)一词在加拿大法律语境下,主要强调公司由非法人机构或组织到注册成为法人的过程(Incorporation),不一定是营利性组织。非法人组织成立法人后,可以选择注册为营利性质公司(For-Profit Corporation)或非营利性质公司(Not-For-Profit Corporation)。

  4 一臂之距(Arm’s Length)是英国政府在实践中总结出的一项制度,并普遍应用于英联邦国家,指执行一定公共职能或提供公共服务的机构(主要是科技、文化、教育等方面),可在议会的直接监督和委托下,与行政体系保持一定距离,在政府系统外独立从事相关工作,以提高运行效率。