如何实施好《科技进步法》

 

编者按：2007年12月29日全国人大常委会通过了1993年制定的《科技进步法》的修正案，标志着未来一段时间里我国科技事业发展的行动纲领的确立。新的《科技进步法》将于2008年7月1日正式实施。与修订前的《科技进步法》相比，这个修订案的特色有哪些？过去《科技进步法》实施不力的原因是什么？实施好《科技进步法》的对策有哪些？这些都是本期专题笔谈关注的内容。

 

（1）确立创新型国家建设目标，通过制度创新提高自主创新能力。新法第二条突出走创新型发展道路，规定“国家坚持科学发展观……实行自主创新……的科学技术工作指导方针，构建国家创新体系，建设创新型国家。”为此规定了三项促进自主创新的配套制度：对自主创新产品的政府优先采购制度(第二十五条)；当研发项目探索性强、风险性高时，对已尽勤勉义务创新人员的失败宽容制度(第五十六条)；对引进技术的优选与消化、吸收和再创新制度(第二十二条)。

（3）发挥企业在技术创新中的主体作用，明确国有企业负责人对企业技术进步负责。现代市场经济要求企业成为技术创新的主体。新法为此专列“企业技术进步”一章，强调要建立以企业为技术创新主体的“官产学研”相结合体制(第三十条)，相关配套性制度有：企业内部研发机构的设立、企业研发的横向联合与产学研合作、研发与创新经费的投入增长、研发与创新课题的自主确立、引进技术的消化与吸收和再创新等，以及对新产品与新技术的税收优惠、研发仪器设备加速折旧、创新与产业化贷款专项基金、创投企业与创投引导基金等资本市场培育、国有企业技术创新分配与激励机制等，特别是明确国有企业负责人对企业技术进步负责并将企业技术创新中的业绩纳入其考核范围。

（4）提高财政性科技投入的效益，全面整合各项科技资源。新法延续旧法规定，财政性科技投入的增长幅度“应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，“全社会研发经费占国内生产总值的比例逐步提高”，但仍未规定具体比例甚至删除了旧法原有授权立法条款。不过，新法将财政性科技投入的使用主要限于科技基础条件与设施建设，对经济建设和社会发展具有战略性、基础性、前瞻性作用的前沿技术研究等六类事项(第六十条)，通过建立整合科技资源的协调机制、科研机构与实验室制度、科技基础条件资源共享使用制度等，避免科技研发的盲目和科技资源的浪费，提高财政性科技投入使用效益。

（5）完善科技决策的规则与程序，推进科技决策的法制化。新法第十三条相对旧法第七条补充规定“国家完善科学技术决策的规则和程序，建立规范的咨询和决策机制，推进决策的科学化、民主化……”。为确保科技决策的科学化、民主化与法制化，新法第四十五条较之旧法第三十四条“院长或者所长负责制”，特别强调“利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构应当建立职责明确、评价科学、开放有序、管理规范的现代院所制度……建立科学技术委员会咨询制和职工代表大会监督制等制度”。

（6）保障科技人员合法权益，调动科技人员工作积极性。新法除增添有关青年科技人员教育培养、归国杰出科技人员生活保障等鼓励性制度，还补充了诸多保障科技人员合法权益的规定。不仅增设“保护科学技术人员的合法权益”的赋权性表述，还顺应当代研发活动中科学与技术一体化的规律性，将旧法“保障科学研究的自由”扩大到“保障科学技术研究开发的自由”(第三条)。为充分调动科技人员积极性，新法补充的赋权性规定广泛涉及科技人员的单位选择与岗位聘任、继续教育、民间研发机构设立、科技社团权益保障等领域。

（7）注重科学精神的培育与弘扬，强调遵守学术规范、严守学术道德。科技人员享受关权利的同时也要承担义务。新法补充完善了学校及其他教育机构(第三条)、以及科技人员(第五十五条)的有关职责与义务，并针对“抄袭、剽窃”或“弄虚作假”等违法行为，规定了给予行政处分、追回财政性资金和违法所得、禁止在一定期限内申报国家科研项目等处罚措施(第七十条)。

武夷山（中国科学技术信息研究所 研究员）

法律到底是干什么的？是规范人或者组织的行为的。制定一部法律的目的不是为了告诉大家：你看，我又多了一部法律，我们的法律体系更完善了。既然是为了规范人或组织的行为，就一定要弄清，你打算规范、约束谁的行为？《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《知识产权法》等法律的规范对象都是很清楚的。多年来，以这些法律为依据，打了不知道多少场官司，这就说明这些法律确实派上用场了。从《科技进步法》1993年获得通过到2007年对之修订的十几年里，有人依据它打过官司吗？似乎没听说过。因此，粗略地说，这部法律在修订之前似乎未能发挥什么特别明显的作用，修订是完全必要的。修订之后的法律，内容丰富得多、具体得多。但是，真正落实它，仍需要付出艰苦的努力。这里，为落实好《科技进步法》提几点建议。

第一，其他规定与本法有矛盾的，必须做出相应调整。《科技进步法》第四十三条是“科学技术研究开发机构”享有的权利，其中第二项是：“按照国家有关规定，自主确定科学技术研究开发方向和项目，自主决定经费使用、机构设置和人员聘用及合理流动等内部管理事务”。这一规定，体现了国家对科技研究开发机构的信任、对科研自身规律的尊重和对科研工作效率的重视。而财政部2006年制定的《中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金管理办法（试行）》规定说，“科研院所应当设立学术委员会，由其具体负责评议和遴选基本科研业务费支持的项目和项目负责人等工作”，“其中外单位专家应当占1／3以上”。显然，这一规定的隐台词是对科研院所不放心，要引入外单位专家来“掺沙子”。在实践中，我们觉得这种做法非常不利于科研院所“自主决定”有关事项，至少是决策过程大大延缓。我们觉得，这一类与《科技进步法》的精神不吻合的限制性规定应当逐渐取消。

第三，发现条款中的缺陷，努力通过《实施细则》加以弥补。《科技进步法》第二十条规定，“利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外，授权项目承担者依法取得。”这是这次修订中最具有实质性内容的条款，意义重大。但我们又看到，第二十一条规定，“前款规定的知识产权向境外的组织或者个人转让或者许可境外的组织或者个人独占实施的，应当经项目管理机构批准”；第五十七条规定，“利用财政性资金设立的科学技术基金项目、科学技术计划项目的管理机构，应当为参与项目的科学技术人员建立学术诚信档案”；第七十条规定，“违反本法规定，抄袭、剽窃他人科学技术成果，或者在科学技术活动中弄虚作假的，由科学技术人员所在单位或者单位主管机关责令改正”。这后面三条规定都十分突出“单位”的作用，在实践中这就意味着，个体发明者和自由研究者几乎就被剥夺了申请到项目支持的机会，因为他们没有“单位”。这样的局面是很不公平的，也不符合十七大报告“使全社会创新智慧竞相迸发、各方面创新人才大量涌现”的精神。因此，希望通过今后《实施细则》的具体规定，解决这一类的问题。

 

李 侠（中南大学哲学系教授）

新修订的《科技进步法》法律，充分考虑了近15年来我国科技实践中新出现的各种事态，并合理地借鉴了部分国际经验，这些都是值得充分肯定的进步。下面对这部法律从整体上进行一番考量，以期揭示它对科技事业所具有的直接或间接的规范与指导功能。

为了更好地分析这部法律的结构，我们可以借鉴科学哲学家拉卡托斯的研究纲领模型对这部法律进行剖析。按照拉卡托斯的模型，任何研究纲领都具有三层结构：硬核、保护带和启发法，而启发法又分为正面启发法和反面启发法。结合这个布局结构，我们可以清晰看出《科技进步法》同样具有这三层结构：硬核（第一章：总则）、保护带（第二、三、四、五章），启发法（第六、七章），其中第六章可视为正面启发法、第七章为反面启发法。通过对这部法律的结构分析，我们大体可以看出这部法律发挥作用的路径和方式。

基于拉卡托斯模型的特定含义，需要把研究纲领结构中的各层面的作用进行一些简单分析和界定。硬核是指一个研究纲领的核心理论，在一定时期内它具有不可反驳性，任何批评的矛头不能直接指向一个理论的硬核部分，这种规定保证了理论存在的连续性与稳定性。对于这部法律来说，硬核部分主要体现在第一章总则部分，在这部分里集中体现了该法律所蕴涵的国家意志和战略目标。保护带则是指为了研究纲领的硬核能够正常发挥作用以及防止被攻击，而设置的一系列配套规则和方法论预设，在实践层面还包括配套的相应组织机构的设立，这部分设置保证了硬核目标的实现，并化解与阻挡了大量对硬核的攻击，从而有效地保证了硬核存在的稳定性和发挥作用的持久性。比如在日常生活中，如果我们对一项政策感到不满，通常不能把批评矛头直接指向国家或政府的初衷（硬核），而是把这些批评引导到这项政策的运行、监督等实施环节（相当于保护带），如果判定法律硬核本身存在严重问题，那么这部法律就是退化的研究纲领。相比于旧版的《科技进步法》，这次硬核部分包括了15个条款（约占总条款的20%），而1993年版总则中仅包含了9个条款（约占总条款的15%），仅从数量上就可以粗略判断新版比旧版在硬核方面的进步，如果硬核没有实质性的进步，那么这部法律就谈不上是进步的研究纲领。此次修订的法律中，保护带部分分为四章，分别从规则、领域、机构与人员安排等方面有效地保证了法律硬核的稳定性以及发挥作用的路径选择问题。而本部法律中的第六章：保障措施就相当于正面启发法，它提供了对科技活动的有效支持的一种制度保证。第七章：法律责任则相当于反面启发法，它规定了科技活动中那些行为是被禁止的。通过这种结构化的分析，基本上可以对这部法律发挥作用的路径和模式有一个比较清晰的了解。然而，从新版《科技进步法》的结构分析中我们可以发现这部法律还存在一些严重不足之处，在笔者看来，这部新版的法律存在如下两个比较严重的缺陷，由于这些内在的缺陷，可以预见这部法律在运行中的效率和功能发挥会出现一些先天障碍，从而影响法律对未来科技活动的整体调控能力。

首先，在这部法律的保护带层面（即2、3、4、5章），这部分包括了51个条款，几乎占了整部法律文本篇幅的70%，不可谓不重视，然而如果仔细分析这些条款，可以发现一个明显的问题：各类权力主体被有意或无意地虚化，从而导致该法律在实际运行中完全有可能陷入一种低效的政治权力自身的委托——代理循环的怪圈。这种制度安排模式，一则可以使权力施与者有效地躲避体制内、外的监督，会在实际运行中出现严重的权力与责任不对称现象，从而导致法律的整体效率和功能发挥严重打折扣；二则，科技行为主体（权力的受与者）的具体权利诉求指向不明确，从而导致名义权利与实际权利脱节。过去的实践已经充分验证了这种隐藏权力主体带来的弊端，时至今日，很多人都无法明确了解谁在真正掌舵中国科技事业发展的航船，是科技部、教育部还是中科院或者还是别的什么机构？因此当整体科技事业处于发展的瓶颈阶段时，没有任何一个机构能够有效改变科技事业所面临的困境，因此要具体的监督就更不可能了，连主体都不明确，还谈何有效的监督。如果这种虚化主体的行为不能得到有效的改善，那么新版《科技进步法》的进步性就无法充分体现，一旦遇到挑战，则完全有可能导致人们把批评的矛头绕过保护带直接指向法律的硬核，从而导致整体法律再次面临合法性危机的局面，最终消解了国家的意志和战略目标的实际可操作性。

其次，在法律的启发法层面出现了双向的语义模糊现象，尤其是在反面启发法中表现的尤为明显（第七章：法律责任），这部分共计7条，接近占到整部法律的10%，照例说，这部分主要体现了一部法律的禁止功能，它在科技的整体运行中的作用是防止科技事业出现各种失范行为。然而如果仔细研读这部分条款，可以发现由于条款的实质性内容的严重语义模糊，导致条款能否起到有效的规范与约束作用令人担忧。比如，第70条，主要是针对科技共同体成员的抄袭、剽窃等学术不端行为的，而它提供的禁止的用语是：“直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”如此模糊的用语，笔者实在无法猜测到它对每个从业者内心带来的影响是什么？还有对于骗取国家科研基金的做法的惩处同样是存在严重的语义模糊现象。考虑到中国科技发展面临的特殊环境，转轨时期的科技界已经不再是想象中的净土，随着国家对科技投入力度的逐渐加大，科技领域日益成为一个资源密集型与人才密集型的领域，在没有明确的制度措施保证下，本着利益最大化的市场原则，高智商的科技共同体在巨大的利益诱惑面前，同样时刻面临着集体失范的风险，然而这部科技界的“宪法”所提供的禁止功能如此的弱，导致潜在的投机带来的收益与风险成本严重不成比例，如果反面启发法不能给机构和个人提供有威慑力的禁止信号，那么由保护带延伸而来的正面启发法对机构与个人的激励功能将受到直接的削弱，由此不难推断在启发法层面，这部法律对机构与从业者的真正激励与约束功能是存在极大的不确定性的，这种潜在可能性与本部法律所具有的崇高地位严重不相称。

 

 

 

段伟文（中国社会科学院科技和社会研究中心 副研究员）

新修订的《科技进步法》第二十九条“国家禁止危害国家安全、损害社会公共利益、危害人体健康、违反伦理道德的科学技术研究开发活动。”，第一次从国家法律层面划定了科技活动的禁区，这一历史性的进步堪称近年来科技与人文对话的标志性成果。

现代科技已经成为改变自然、社会乃至人类自身的巨大力量，因此科技共同体的专业责任不仅是遵循科学程序以寻求客观的实证知识，更意味着渗透于科技活动全过程的责任——从事前对后果的考虑、研究与创新中的严谨到对长远后果负责。科技共同体的专业责任是对强大的科技理性和复杂的科技实践对人类文明的挑战的反思性回应，远远超越了一般意义上对故意行为后果的责任追究。

面对科技的巨大力量和高度不确定性，这种责任突出体现为力量运用者和人工创造者的反思性责任，而这与科技共同体原有的理想化的学术性责任并不矛盾，两者皆依赖于现代文明的精神基础，即批判的和自由的思考。科技活动的不确定性、复杂性和高度的专业分工，使很多科技活动是在难以准确预计后果和加以总体理解的情况下展开的，一旦发生事故很难追溯原因与界定责任。由此导致了个体责任与团体责任的纠结，并可能产生“个体在自己不能完全理解的集体行动中如何负责”、“在不能获取全部信息或理解困难的情况下如何处理合理的质疑”等实际问题。

科技共同体的社会良知是在其对科技专业的伦理反思的基础上发展起来的道德自觉，它是科技共同体承担各种责任的内在动力。其基本内涵包括：首先，科技共同体及其成员认识到科学知识、技术手段乃至工具理性的内在局限性，放弃科学万能的唯科学主义思想，以更为审慎的态度开展科技活动。其次，科技共同体及其成员认识到科技活动的不确定性，意识到某些科技活动可能危及人的尊严、个人与社会的健康、安全与福祉、生态环境乃至人类的生存，从而承担起防止任何违反人道、危害人类和影响全球安全及生态可持续的科技活动的责任。再次，科技共同体及其成员承认并愿意公开揭示科技活动中涉及的利益因素和利益冲突，对可能造成严重负面影响或资源不当使用的科技活动提出异议甚至予以揭发。最后，在科技活动中以较高的伦理标准更为主动地追求公众和社会的长远利益，如为增进公共知识主动放弃知识产权、推行更为严格的无害标准等。

科技共同体的社会良知促使其将专业责任延伸至对公众、环境和未来的责任，即在避免有偏见的研究和促进无偏见的应用的基础上，科技共同体及其成员应该致力于增进当前与未来人类的生活质量和生存环境。这一责任又可分为不得故意危害、努力防止危害和积极增进福祉等从消极到积极的责任，具体履行程度往往取决于复杂的价值与利益权衡。

科技共同体之所以应该担负起对公众、环境和未来的责任，是由现代社会的基本价值和科技作为现代社会特定的专业建制所共同决定的。一方面，以民族国家为单位的现代社会至少在表面上认同民主制度下的民有、民治及民享的价值理念，这一基本理念赋予社会与公众不折不扣地拥有普遍的知情同意权和以此为前提的公共决策参与权，这在原则上鼓励优先考虑公共善，同时也对某些群体与个人以危害社会和公众为代价谋取一己私利形成了有力制约。

另一方面，作为小社会的科技共同体是现代社会的一种“契约式”的制度安排。以公共资源为主的大量教育和研发投入使得科技共同体在理解、控制和改变世界方面成为权威和“垄断性”的力量。科技共同体在这种制度特许下开展科技活动时，必须超越群体与个人利益，以尽可能高的专业的水准担负起对公众、环境和未来的责任。

科技共同体承担对公众、环境和未来的责任的先决条件是信息公开。由此，科技共同体成员有责任揭发研究机构和雇主的有害和不负责行为，并受到制度性保护。同时，科技共同体应公开与公众、社会和环境有关的研究信息，如实报告其研究的进展与经费使用效率；在公开信息时，应不断改进传播方式以增进公众的有效理解，而不应以公众理解能力等现实问题为由使信息公开流于形式。

（备注：刊出的正式文字见杂志。）