卢阳旭、何光喜｜进一步推动高水平科技开放合作的内涵、挑战与建议

      在2024年6月召开的全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上，习近平总书记将“坚持科技开放合作造福人类”作为新时代我国科技事业发展的重要经验之一，提出“科技进步是世界性、时代性课题，唯有开放合作才是正道”的重要论断，并且强调：“国际环境越复杂，我们越要敞开胸怀、打开大门，统筹开放和安全，在开放合作中实现自立自强。”站在世界百年未有之大变局加速演进和推进中国式现代化的历史场域之中，新时代的科技开放合作，应该是高水平的科技开放合作（以下简称“高水平科技开放合作”）。文章通过梳理相关表述，尝试厘清高水平科技开放合作的内涵，并在分析我国推进科技开放合作的现状、问题及挑战的基础上，就进一步推动高水平科技开放合作提出建议。

      高水平科技开放合作的内涵

      高水平科技开放合作这一概念，由“高水平”和“科技开放合作”两个子概念组成。

      “科技开放合作”的内涵。从实际使用来看，“科技开放合作”主要是一个政策概念，与其紧密相关甚至有时被交替使用的政策概念至少包括以下几个：党的十九大报告中提出的“创新能力开放合作”、党的二十大报告中提出的“开放创新生态”，以及2024年6月中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《关于建设具有全球竞争力的科技创新开放环境的若干意见》中使用的“科技创新开放环境”，等等。可以看出，这些政策概念与学术界使用的开放创新（open innovation）、创新系统（system of innovation）、创新生态系统（innovation ecosystem）等理论概念有着非常明显的联系。

      虽然学术界对于（国家）创新系统、创新生态系统等概念的理解以及相关研究理论的边界划分仍然存在一定分歧，但关于（国家）创新系统、创新生态系统、开放创新等概念的相关理论研究都有相同的逻辑起点，即开放是科技创新活动的基本特质，科技创新活动不是孤立的、封闭的活动，而是需要多主体协作完成的实践过程。无论是在个体、组织、区域，还是在产业和国家层面，开放都是各创新主体／系统与外界进行信息和资源交换的前提条件，开放的方式方法直接影响它们获取外部信息和资源的能力。就本文重点关注的国家创新系统而言，高水平开放能够降低知识流动成本，并反过来提升生产新知识的能力和效率，进而提升本国创新系统在全球创新生态中的生存和发展能力。

       “高水平”的内涵。前文已经阐明，在论述开放的必要性特别是开放的“理想状态”时，需要对科技开放合作的状态作出限定和描述。事实上，这也是在相关政策文件中，经常会在相关概念前面加上特定限定词的原因。例如，在强调扩大对外开放时，要特别强调“高水平”；党的二十大报告在“开放创新生态”前面强调其应是“具有全球竞争力的”，等等。

      关于国家创新系统的状态、能力和竞争力的定义与评价，学术界展开了长期研究，已经形成了比较成熟的指标体系——虽然仍然存在一些分歧，但总体而言已达成基本共识。一个国家的创新系统的能力和竞争力，取决于其理念和实践契合科技创新活动规律、资源流动规律、人才培养和成长规律等基本规律的程度。例如，资本追逐利润、科技资源具有聚集效应、资本流动性通常高于人的流动性，等等，都是科技资源流动的重要特征。因此，虽然衡量科技开放合作能力和水平的指标很多，但应关注的核心问题是哪些国家和地区的科技开放环境更符合科技资源流动规律，更具备能使全球科技创新资源持续流入，并有效地融入和赋能本地创新生态的制度和渠道。

      总体而言，“高水平”应该被理解为一个具有丰富内涵的综合状态。基于对相关文件和表述的分析（参见表1），本文认为当前中国政策语境下的“高水平”科技开放合作至少包括以下几方面特征：一是高标准。从提升竞争力来看，高水平科技开放合作应是主动对接国际高标准经贸与科技创新规则的制度型开放。中国推动科技开放合作，一方面要更加适应新时代科技创新规律和特点；另一方面要深刻认识科技创新领域所涉及的对外开放合作的规则、规制、管理、标准等在全球科技竞争中的重要作用。因此，党的二十大报告不仅明确提出要扩大国际科技交流合作、加强国际化科研环境建设，同时也重点强调要形成具有全球竞争力的开放创新生态。二是高贡献。从对全球科技和经济社会发展的作用来看，高水平科技开放合作应能够增强中国科技创新对世界科技和经济社会发展的贡献能力。例如，中国的高水平科技开放合作要为全球科技创新提供新的基础设施供给，帮助其他国家特别是广大发展中国家获得和利用中国科技创新成果，从而解决当地经济社会发展问题等。三是高影响。从对全球科技治理的影响来看，高水平科技开放合作应能够帮助中国深度参与和有效引领全球科技治理规则制定和实践，进而使中国在全球科技治理中获得较大话语权和影响力。四是高韧性。从提高抗风险能力来看，一方面，高水平科技开放合作应有利于降低科技风险，增强国家科技创新系统的韧性——包括降低科技发展滞后风险、科技发展受到外部不合理制约和打压的风险，以及新兴技术发展带来的安全和伦理风险等；另一方面，高水平科技开放合作自身也应该具有较强的韧性——国际科技合作关系、配置全球科技创新资源的渠道和工具等不易被中断和破坏。综合来看，高水平科技开放合作不仅是主动对接国际高标准经贸与科技创新规则的制度型开放，而且是更加积极自主、合作共赢、具有较强韧性和安全保障的开放。

      我国推动科技开放合作的主要举措

      党的十八大以来，伴随国际科技格局的深刻调整、我国科技发展水平和需求的巨大变化，我国持续推进科技开放合作，不断推动高水平科技开放合作朝着高标准、高贡献、高影响和高韧性方向迈进，取得了积极进展。

      完善科技开放合作顶层制度设计。明确宏观导向、完善政策体系，是推进高水平科技开放合作的重要前提和保障。近年主要有两方面进展：一是不断明确科技开放合作战略部署。通过修订相关法律法规以及中央文件的形式，明确推进科技开放合作的战略部署。例如，新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》将国际科学技术合作单独成章，明确列出了一些重要方向和重要事项（参见表1）。二是持续完善科技开放合作政策体系。党的十八大以来，在中央层面出台了一系列与科技开放合作相关的政策文件。涉及国际科技创新合作的政策经常出现在以党中央国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅名义发布的综合性政策文件当中。同时，推动科技开放合作越来越注重加强部门之间的政策协同，部门联合发文形式渐成常态。从政策内容来看，现行科技开放合作政策基本覆盖了从国际科技合作、国际化科研环境到开放创新生态建设等主要议题。

      加快构建科技开放合作新格局。与谁开展开放合作，主要由哪些地区、哪些机构来具体开展科技开放合作，是推进科技开放合作过程中亟须解决的一系列重要问题。相关进展主要体现在以下三方面：一是建立政府间科技合作机制。中国已与160多个国家和地区建立科技合作关系，签署118个政府间科技合作协定。二是持续实施“一带一路”科技创新行动计划，加强与非洲、东南亚、中亚等地区的科技创新合作，通过人员交流、项目合作、联合实验室建设等形式不断丰富和拓展与“一带一路”共建国家和“全球南方”国家之间的科技创新合作广度和深度。三是持续推动北京、上海和粤港澳大湾区三大国际科技创新中心建设，支持其打造科技开放合作高地，优化区域科技开放合作总体布局。

      积极汇聚和利用全球科技创新要素。科技开放合作和科技创新要素互为表里：一方面，促进科技创新要素高效流动是高水平科技开放合作的重要目的；另一方面，科技创新要素高效流动也是诸多科技开放合作活动得以开展的基础。近年来，我国通过持续充实优化政策工具箱，增强汇聚和利用全球科技创新人才、科研资金、科研物品（主要指用于研发目的的专用仪器、关键材料与试剂、测试用设备等）、科研数据、科研信息等科技创新资源的能力。

      主动参与全球科技治理。深度参与、积极引领全球科技治理，同各国携手构建开放、公平、公正、非歧视的科技发展环境是推动科技开放合作的重要目的。近年来，我国在此方面的进展主要体现在以下几个方面：一是在联合国、二十国集团领导人峰会、金砖国家合作机制等国际多边平台积极提出中国主张。例如，2024年7月，联合国大会通过了由我国主提的加强人工智能能力建设国际合作决议，决议得到了140多个国家的支持。二是更加积极地发出关于国际科技治理的中国倡议。例如，以2023年为例，我国提出了包括《国际科技合作倡议》和《全球人工智能治理倡议》在内的多份倡议。三是更加广泛地加入各类国际组织和多边机制，增加在国际科技组织任职的中国籍人员数量——截至2023年底，在国际科技组织任高级职位的中国专家学者超过1200人。

      我国科技开放合作面临的挑战

      国际环境挑战。新一轮“技术民族主义”是当今时代变局的关键特征之一，是当前国际科技创新、全球经济发展和安全领域诸多问题的症结所在，也是当前和今后较长一段时期我国科技开放合作面临的重要挑战。技术民族主义源自民族主义思想。技术民族主义将技术视为国家安全的基本条件，认为国家要富强就必须实现技术的本土化，因而把技术发展和管制作为国际（经济）竞争的核心要素。技术民族主义，特别是“打压性技术民族主义”具有较强的破坏性作用，对全球科技健康发展和科技创新红利的全球共享具有很大危害。首先，以技术优势和霸权主义手段打压后发国家追求技术进步，遏制了后发国家的科技创新和发展。其次，把技术发展政治化、意识形态化，泛化国家安全、滥用出口管制、限制市场准入、制造技术标准和市场分裂，阻碍了技术流动和扩散，不利于优化配置创新资源和维护全球供应链安全，削弱了世界经济发展的可持续性。此外，“打压性技术民族主义”还容易引发国际社会“囚徒困境”式对抗，进而产生一系列连锁反应，销蚀国际合作和互信基础，危及国际安全秩序。一旦各国技术民族主义普遍盛行，全球性的技术民族主义浪潮便会随之而来。

      体制机制建设挑战。第一，部门协同度与政策一致性有待进一步提高。科技开放合作涉及机构、人员和资源管理等诸多方面，相关管理权在纵向层面分属中央和地方，横向层面则分属不同部门，只要有一个环节、节点出现问题，就可能导致整个链条运转不畅。因此，实践中经常出现一种情况：各个部门都依法依规、按照本部门职能制定具体政策实施管理，但最终却出现了“合成谬误”。这种情况尤其容易出现在上位法律和政策规定不够明确或只有原则性规定的领域。第二，政策落实机制有待进一步完善。当前仍有不少涉及科技开放合作的政策停留在目标规划的鼓励层面，缺乏具体有效、可操作性强的具体举措。而财政、税收、金融、经贸、知识产权、社会保障、行政服务等不同类型政策工具缺乏主动与推动科技开放合作需求相适配所需的知识和能力。与此同时，参与国际科技合作的具体激励和支持机制不足，不利于激发不同类型创新主体参与科技开放合作的积极性。

      科技开放合作存在的突出问题。受到国际环境和国内政策的限制与影响，当前我国科技开放合作的水平还不能完全适应科技强国建设需求，在各类创新主体的开放水平、各类创新要素的流动性以及全球科技治理中的影响力等方面仍存在突出的短板与问题。

      第一，各类创新主体的开放与国际化水平有待提高。一是在政府方面，突出表现为财政科技计划对外开放程度低；外籍专家和外资机构在申请国家科技计划项目时面临语言等障碍；国家科技计划项目评审的国际化水平有待提高。二是在高校和科研院所方面，突出表现为高校办学的国际化程度不足；高校师资队伍和科研院所科研人员队伍国际化程度不高，国际化科研环境建设有待加强；高校和科研院所举办国际会议，仍然面临审批流程较为复杂、审批周期较长等问题。三是在企业、中介机构等其他创新主体方面，突出表现为外资在华投资设立研发机构、参与承担国家科技计划项目、参与技术标准与规则制定等方面的水平仍需提高；针对国内企业“出海”，在知识产权、海外维权等方面存在诸多短板。

      第二，各类创新要素的国际流动仍不够畅通。一是在吸引外国人才方面，突出表现为现有资助体系对海外青年科研人员覆盖不足、资助力度不够；“两证分离”造成相关许可办理审批时间过长、程序过多；我国尚未建立技术移民制度。同时，外国人才在配偶工作、子女入学、医疗、社保等方面面临诸多不便，等等。二是在数据、资金等创新要素空间流动方面，突出表现为数据、财政资金、科研生物资源等科技创新资源出境仍面临实际困难；中国海外（技术）投资受到一定限制；国内科研人员获取国际科研信息仍然面临一些实际困难和不便，等等。

      第三，参与全球科技治理的能力和影响力仍然不足。一是在科技社会组织国际化发展方面，突出表现为国际科技组织在华落地发展仍存在实际困难；对于在华国际科技组织的管理与国际通行做法存在差距；国内科技社团国际化发展能力与水平不足。二是在国际大科学计划和大科学工程方面，突出表现为由我国牵头组织的国际大科学计划和大科学工程数量仍然比较少，在战略前沿领域创新能力和国际影响力有待提升。三是在对外科技援助的力度和影响力方面，国家对外援助总体格局中科技援助的比重有待进一步提高；需要进一步扩大面向广大发展中国家的科技援助，为缩小全球科技发展鸿沟、助力实现联合国可持续发展目标作出更多贡献。

      进一步推动高水平科技开放合作的建议

      对照前文所述高水平科技开放合作的内涵，针对我国在推动科技开放合作方面面临的挑战和存在的突出问题，本部分尝试就当前及今后一段时期推动实现高水平科技开放合作提出如下建议。

      提高科技开放合作支撑高水平科技自立自强的能力。一是进一步加大北京、上海、粤港澳大湾区科技对外开放力度，强化它们在链接和集聚全球科技创新资源方面的作用。二是大力支持高校、科研院所扩大开放，增强对全球高水平科研人员和高潜质留学生的吸引力；进一步降低全球人才来华工作生活的门槛。三是鼓励有条件的大学、科研院所、企业等主体“走出去”，增强我国利用全球优质科技创新资源的能力。四是进一步优化外商投资环境，加强知识产权保护，便利数据跨境流动，提高外资在华开展股权投资和风险投资的便利性，加大支持外商投资设立研发中心的力度。

     提高我国科技创新对全球科技和经济社会发展的贡献能力。一是牵头发起国际大科学计划和大科学工程，为全球科学研究和国际科技合作提供更多高质量的基础设施和平台。二是在气候变化、自然灾害、生物多样性、可持续发展等重点领域支持建设具有国际影响力的开放科学数据资源平台，为国际社会特别是发展中国家科技发展、落实联合国《2030年可持续发展议程》提供更多科技资源。三是高质量推进“一带一路”科技创新行动计划，加强同“全球南方”国家的科技创新合作。四是进一步加大面向“全球南方”国家的科技援助力度，立足科技人才缺乏、科研条件和设施较差、用科技解决当地经济社会发展突出问题的能力不强等现实挑战，通过人才培养、项目支持、技术转移等方式将“授人以鱼”和“授人以渔”结合起来，增强相关国家科技创新能力。

      增强我国对全球科技治理的影响力。一是围绕科技促进可持续发展、缩小南北差距、缩小数字鸿沟（智能鸿沟）等全球性议题，讲好中国科技创新故事，做好国际交流对话和大众传播。二是继续围绕人工智能治理、绿色转型、数字转型、开放科学等议题，在主要的多边平台上发出中国声音、提出中国建议和方案。三是推动国内科技社团国际化发展，鼓励在华设立国际科技组织，加强国际科技交流合作和全球科技治理专业人才队伍建设。

      增强我国科技创新系统和科技开放合作网络的韧性。一是要从科技创新规律和国际科技规则动态博弈的角度理性看待开放和安全、开放与自立自强的关系，加强政策一致性评估，确保相关政策真正体现高水平统筹开放与安全，增强高水平开放促进高水平安全的能力。二是深刻理解以往对外开放的实践经验，在扩大国际科技合作中提升开放能力，通过高水平科技开放深度融入全球创新网络，进一步增强我国对全球科技创新资源的吸引力，降低被大面积“脱钩断链”的风险，为我国科技创新构筑一个可预期、有韧性的外部合作网络。

      最后需要指出的是，在做好体制机制改革的“加减法”、推进各项任务落实的过程中，要特别注意平衡好“破”与“立”之间的关系，把握好“破”与“立”之间的节奏，妥善处理不同主体之间权责利关系。要特别关注宏观政策导向与微观主体感受的一致性，避免宏观政策和微观主体之间存在过大的“时差”和“温差”，让政策为高校、科研院所、科技社团、企业，以及广大科研人员和科技管理人员等各类机构主体开展高水平国际科技交流合作、建设国际化科研环境松绑和赋能。同时，要积极探索建立科技创新开放政策环境监测与评估机制，增强科技开放合作领域科学决策的条件和能力，提升政策体系围绕推进高水平科技开放合作进行持续迭代和动态优化的能力。

（作者：卢阳旭，科技治理与创新文化研究所副所长、研究员；何光喜，科技治理与创新文化研究所所长、研究员）